認罪認罰從寬制度的現實困境及完善路徑
——以福建試點情況為研究基點

●歐秀珠 陳 穎 裴章藝/文

2016年9月3日，全國人大常委會通過授權確定了福建福州、廈門等18個開展認罪認罰從寬制度的試點單位，同年11月16日“兩高三部”聯合制定《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰制度試點工作的辦法》（以下簡稱《辦法》）。目前，該制度試點已逾中期之際，有必要總結試點情況，剖析實踐中存在的困境，相應的應對之策或能為實踐及立法提供參考。

一、認罪認罰從寬試點探索概述

2016年11月至2018年1月底，福州、廈門兩市檢察機關積極推行認罪認罰試點工作，共辦理認罪認罰案件7890件，占同期辦結刑事案件總數46.57%，既提高了訴訟效率，又保障了當事人的合法權益，取得良好成效。

（一）加強調研，優化制度設計

各地結合速裁、簡易程序案件辦理，就認罪認罰從寬制度內涵、目標定位等進行研討，在《辦法》規定基礎上，結合本地實踐，與公安、法院及司法局會簽實施細則，明確適用范圍、操作程序、從寬標準等內容。還積極推動配套制度落實，如福清市院、集美區院等單位探索建立嫌疑人被羈押狀態與取保侯審狀態下值班律師制度，與司法局深入探討值班律師組成、工作地點、時間、流程等內容，構建合理的值班律師制度。

（二）結合實踐，優化辦案模式

各地結合實踐，努力創新工作方式，提高訴訟效率。如福州地區創新推廣“一三五”工作法，“一個過濾”指先審查評估過濾，即承辦人快速審查判斷后，在訊問時根據被告人的態度對其釋法說理，確保其程序選擇權。“三個簡化”即簡化審查起訴步驟、文書操作、庭審操作。“五個集中”即對于同一罪名、相近類型案件集中受理、告知、起訴、送達、開庭。在“一三五”工作法下，訴訟效率顯著提升，每個案件平均審查起訴期限為10.8個工作日，平均庭審用時為20分鐘。

（三）完善設置，優化權利保障

各試點單位注重加強涉罪者權利保障，建立權利告知制度，確保程序選擇權及認罪認罰自愿性、合法性。對于有被害人的案件，將適用認罪認罰程序內容及法律后果書面告知被害人，并推行“約見檢察官”制度，聽取被害人及其訴訟代理人意見，充分保障訴訟各方合法權益。如福州地區推行訴前聽證制度，集中聽取各方意見，受到好評。

二、認罪認罰從寬面臨的困境剖析

（一）認識不一導致適用偏差

1.對適用范圍的認識存在誤區

根據《辦法》第1條、第2條規定，僅有不適用認罪認罰從寬的案件范圍，并未明確哪些案件可以適用認罪認罰從寬，意味著可將之適用于所有案件。但各地探索仍有不同標準的把握，試點也大量集中在輕罪案件上。在案件較多的單位，原則上涵蓋所有認罪認罰一審案件。而有些單位在探索中限定于常見的15類案件或主要針對交通肇事、故意傷害等案件，導致實踐中出現適用范圍偏窄情形。

2.對“認罰”、“從寬”涵義的理解把握不準

認罪認罰是涉罪者獲得從寬處理的前提條件。“認罰”是指在認罪的基礎上自愿接受所認之罪在實體法上帶來的刑罰后果，包括同意檢察機關提出的量刑建議并達成協議、同意退賠退贓和簡化訴訟程序。[1]實踐中如何認定“同意退賠退贓”存在不同認識。有的認為只要被告人表示同意即可，可有的認為不僅需要書面表示同意，還需要有繳付賠償、預交罰金等實際行為才可以構成認罰。

辦案人員的理解偏差亦使實踐中實體從寬效果不明顯。一是對涉罪者審前羈押率偏高和不起訴適用率偏低。僅就2016年度福建省辦案數據而言，在一審庭審后被判處三年有期徒刑以下刑罰的22852件30999人，其中在審前被逮捕的18721件25418人，足見羈押率之高。鑒于懲罰機制缺失，不起訴決定作出后被不起訴人相當于不受否定性評價，一定程度上有損刑法威懾力。同時，擔心檢察機關隊伍執法水平與職業素養難以適應，檢察機關對不起訴適用慎之又慎。二是各地檢察機關的從寬標準也難以統一。這導致了同案不同罰的情形。如泉州鯉城區院針對不同訴訟階段認罪認罰情況，參考基準刑提出5%-50%不等從寬量刑建議。福州鼓樓區院則針對不同訴訟階段給予30%-10%量刑從輕幅度。

（二）值班律師制度適用存在困難

《辦法》規定應當通知值班律師為被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助。僅2017年福建省各級法院辦結的刑事一審案件就達266019件，若根據《辦法》精神，所有認罪認罰從寬程序都請值班律師介入，不僅會大幅度增加司法機關的訴訟成本，而且還會面臨另一問題，有無充足值班律師？值班律師無法及時到位是否影響訴訟效率？《辦法》僅規定應當有值班律師為被告人提供法律幫助，但未明確值班律師的法律地位，是否應當等同于辯護人地位，還是只是法律咨詢地位？將其等同于辯護人，是否享有閱卷權等權利？若僅為法律咨詢，能否切實保障被告人權利？

（三）配套機制缺乏影響效率提升

在司法實踐中，公訴人囿于科層式的檢察工作機制與高壓式的司法責任制等因素，導致在審查起訴階段，本可通過公訴裁量權對符合刑訴法規定的取保候審或者監視居住等條件的涉罪者予以變更強制措施，但因受上述因素影響，多數公訴人不敢、不愿為之，消極行使公訴裁量權，不僅影響訴訟效率，而且影響認罪認罰從寬效果。此外，認罪認罰從寬制度涉及公檢法司等單位聯動協作，雖然多數地方相關單位積極協調，形成較為順暢溝通銜接機制，但個別地方相關單位重視不一，影響認罪認罰從寬制度的適用。如未能建立集中移送、審查、審理、辯護的制度，影響案件流轉速度；未能形成統一量刑指導意見，明確統一從寬標準，影響從寬處理實際效果等。

三、認罪認罰從寬的路徑完善

（一）統一認識，促進正確適用

1.明確適用案件范圍

針對認罪認罰從寬案件的適用范圍，《辦法》對案件沒有適用范圍限制，并不排除重罪的適用。我們亦贊同只要犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟過程中選擇認罪認罰并符合條件的，就應當獲得從寬處理的機會。建議在修法確立認罪認罰從寬程序時，為保障人權和確保司法公正，不僅應確立被告人自愿原則，還應明確排除證據不足的案件，即在沿用《辦法》第1條、第2條規定的同時，建議規定事實不清、證據不足的案件也不在適用范圍之內。

2.明確認罰、從寬涵義

為便于實踐操作，應當明確認罪認罰、從寬具體涵義。《辦法》已對認罪認罰標準做了闡述，但是需要在認識上進一步明確區分表面認罰和實質認罰標準，即“認罰”應當包括對相對精準的主刑和附加刑的同意，包含對內容和執行方式的同意，且應當能夠提供一定的承諾或者保證條件確保罰金刑的實現。這種同意可以是一開始自愿同意，亦可以是經多次協商之后的同意。“從寬”是指不僅包括實體從寬，還應體現在程序從簡。即除了符合《辦法》第13條規定，對于認罪認罰案件，檢察機關可就是否進行羈押必要性審查、是否做出不起訴決定及起訴后量刑幅度進行斟酌，在有被害人的案件中，可將向被害人賠禮道歉、支付相應賠償款作為從寬量刑條件，促成雙方和解。

3.統一從寬標準及精準化量刑

檢察機關可以積極依法適用不起訴制度，還可以對認罪認罰案件在檢察環節享有更高比例的從輕量刑優惠，以體現該環節認罪認罰從寬制度的優越性。建議在原有《關于常見犯罪的量刑指導意見》基礎上規定從寬標準。為促進涉罪者改造與回歸社會，建議在從寬標準設置上應體現倡導被告人積極主動認罪、及早認罪的精神，明確在不同訴訟階段認罪認罰適用不同的優惠標準。同時明確該優惠標準的具體計算程序，即在量刑指導意見基礎上新增設獨立認罪認罰計算項目還是依托于原有的坦白、和解等計算項目下提升比例。

上述量刑意見已實踐多年，適時可以進行調研總結，對其進行精準化規范，以實現量刑均衡目標。一旦細化量刑標準，可以考慮運用大數據后臺計算模式，設計相關智能量刑建議軟件，范圍涵蓋主刑與附加刑，尤其是罰金刑的計算。即將有關量刑情節及減免刑罰數據的法定范圍和裁決范圍進行智能化編輯，使其可自動運算。承辦檢察官只要將有關條件輸入系統，結合承辦檢察官自由裁量的量刑建議幅度，即可最終得出較為具體、精準的量刑建議范圍。

（二）健全值班律師制度

1.合理界定值班律師角色

《辦法》第5條規定應當保障被告人獲得有效法律幫助。為了節約訴訟成本，解決司法實踐中案多人少的現實困難，建議應當明確值班律師不同于法律援助律師或者辯護人，其原則上只是為被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助，而無需承擔全面閱卷等辯護人應當履行的職責，但應當享有一定程度的知情權。即如果某些證據情況可能影響其所給法律幫助的準確性時，辦案人員可以告知其證據情況，甚至開示部分證據。目前實踐中申請法律援助的公文往來難以適應認罪認罰從寬制度提出的程序從簡需要，影響訴訟效率提升，建議可以建立專人聯系制度、法律援助輪流值班制度以及簡化相應流轉程序，提高法律援助時效性。

2.充實值班律師隊伍

考慮到案件數量基數較大，建議司法部門增配認罪認罰案件的值班律師。同時考慮適當提升服務費用標準，通過政府購買服務等辦法進行費用補貼，吸引更多青年律師辦理認罪案件，并可由司法局或律協對于承辦認罪案件的律師在年底考核時給予適當的物質或者精神獎勵。為保障值班律師及時介入認罪認罰程序，在公安機關、檢察機關、法院、看守所等場所均應適當配備值班律師，防止因值班律師的缺位影響訴訟效率。

（三）健全公訴裁量權行使配套機制

公訴人在辦理案件過程中，依法充分有效行使自由裁量權，妥善處理人身危險性較低、社會危害性較小的輕微犯罪，對涉罪者做到當寬則寬，當嚴則嚴，既可以為涉罪者的改造與回歸奠定良好基礎，又可以集中精力打擊社會危害性較大、較復雜疑難的犯罪。因而有必要在認罪認罰從寬程序中，健全公訴裁量權的行使配套機制。

1.明確檢察權力清單

僅以2016年通過的 《福建省檢察機關檢察官辦案權力清單》公訴權力清單為例，決定不起訴的事項，由檢察官提出意見，報請檢察長審批決定。鑒于認罪認罰從寬制度的實踐需要，有必要對公訴權力清單進行擴展。如可以將某些特定罪名、特定情形下的緩刑量刑建議權、不起訴決定權授予員額檢察官，不僅可以減少層層審批制帶來的麻煩，而且可以賦予辦案一線檢察官更直接、更自主的裁量權，促進認罪認罰案件及時有效辦理。

2.強化檢察內外部監督

首先，由檢察院案管部門等內設機構針對不同辦案環節，對犯罪嫌疑人、被告人程序選擇自愿性，控辯雙方履職合法性等內容重點監督。如上級檢察機關公訴部門可以組織對某些認罪認罰案件進行評查，或者由檢察機關的案管部門、紀檢監察部門予以抽查。其次，實行檢察人員分類管理，實行辦案質量終身負責和錯案責任倒查問責制，堅持權責明晰，從而保證辦案質量與防止司法腐敗。再次，強化檢察外部監督，尤其是偵查機關的監督。涉罪者能否認罪認罰，很大程度上取決于偵查機關的初始工作。因而檢察官應適當聽取偵查人員對案件處理的意見，同時要加強溝通，共同與法院、司法局協作推動認罪認罰從寬程序的開展。

注釋：

[1]陳衛東：《認罪認罰從寬制度研究》，載《中國法學》2016年第2期。