支援人民公社投資述略(1959—1979)

王 愛 云

支援人民公社投資*這筆資金，1959年設立時稱“支援人民公社投資”，1962年改稱“支援窮隊投資”，“文化大革命”時期又改稱“支援農村人民公社投資”。為方便起見，本文統一用“支援人民公社投資”。是國家安排用于扶持窮社窮隊發展生產、增加收入、改變面貌的專項投資。這筆資金自1959年開始設立，一直持續到1979年，共計125億元*農業部農業機械化司編：《中國農業機械化財務管理文件匯編》，機械工業出版社，1991年，第94頁。。這筆資金雖然按照國家財政支援農業資金口徑進行統計，但是?？顚Ｓ茫荒苡糜诜巧a性開支，更不能作為生產隊的收益分配給社員。農業部、財政部和中國人民銀行等有關部門還制定了嚴格的使用管理辦法*1963年3月28日，農業部、財政部、中國人民銀行頒布《關于支援窮隊投資的分配、使用和管理的暫行規定》；1973年4月18日，農林部、財政部頒布《關于支援農村人民公社投資使用管理試行規定》；1979年5月21日，財政部、農業部頒發《支援農村人民公社投資使用管理暫行規定》。。

1979年9月28日，中共十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》指出：“我國西北、西南一些地區以及其他一些革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區，長期低產缺糧，群眾生活貧困……國務院要設立一個有有關部門負責同志參加的專門委員會，統籌規劃和組織力量，從財政、物資和技術上給這些地區以重點扶持，幫助它們發展生產，擺脫貧困。對其他地區的窮社窮隊，也要幫助他們盡快改變面貌。國家支援窮隊的資金，要保證用于生產建設。”*《三中全會以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2011年，第167—168頁。1980年2月，根據國務院確定的“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，支援農村人民公社的支出歸屬地方財政，支援經濟不發達地區的發展資金則由中央專案撥款*《國務院關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1980年第1期。。至此，中央財政撥付的支援人民公社投資結束了它的使命。

支援人民公社投資的設立與發放，對于全國很多窮社窮隊改變生產條件、擺脫貧窮面貌發揮了積極作用。通過這一實踐，中共對扶持幫助窮隊的原則、方法等進行積極探索，積累了一些寶貴的經驗教訓，因而值得學界關注和研究。

一、中共中央關于幫助窮社窮隊發展生產的戰略考慮

20世紀50年代初期，中共中央提出了通過農業合作化實現農村共同富裕的思想。1953年12月16日，中共中央通過的《關于發展農業生產合作社的決議》指出：“黨在農村中工作的最根本的任務，就是要善于用明白易懂而為農民所能夠接受的道理和辦法去教育和促進農民群眾逐步聯合組織起來，逐步實行農業的社會主義改造，使農業能夠由落后的小規模生產的個體經濟變為先進的大規模生產的合作經濟……使農民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活?！?《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社，1993年，第661—662頁。1955年7月31日，毛澤東在《關于農業合作化問題》報告中進一步提出：“逐步地實現對于整個農業的社會主義的改造，即實行合作化，在農村中消滅富農經濟制度和個體經濟制度，使全體農村人民共同富裕起來?！?《毛澤東文集》第6卷，人民出版社，1999年，第437頁。

在農業合作化過程中，由于自然條件和經濟基礎不同，各個農業社貧富差距很大，所以收入分配上允許存在差別。到1958年，在人民公社化過程中，一些地方在并社和分配收入時，出現了窮隊富隊拉平的平均主義現象。這種“共產風”引起廣大農民恐慌，出現了瞞產私分風潮，進而引起中共中央的重視。

在1959年2月底至3月初、3月底至4月初召開的兩次中共中央政治局擴大會議(即第二次鄭州會議和上海會議)上，毛澤東系統深入分析貧富拉平做法的錯誤所在，提出了由國家投資幫助窮社窮隊發展生產、向富社富隊看齊的意見。

第一，貧富拉平的平均主義傾向違反按勞分配原則。人民公社實行按勞分配、多勞多得的社會主義原則，毛澤東指出：“窮隊富隊拉平的平均主義分配辦法，是無償占有別人的一部分勞動成果，是違反按勞分配原則的”，“所謂平均主義傾向，即是否認各個生產隊和各個個人的收入應當有所差別。而否認這種差別，就是否認按勞分配，多勞多得的社會主義原則”*《建國以來毛澤東文稿》第8冊，中央文獻出版社，1993年，第62、70頁。。

第二，公社在收入分配問題上要允許差別存在。人民公社存在公社、生產大隊、生產隊三級所有制，社隊之間的自然條件、社員投入勞動的主觀努力千差萬別，所以生產隊分為窮、富、中三等，分配也應有差別。毛澤東說：“公社在統一決定分配的時候，要承認隊和隊、社員和社員的收入有合理的差別，窮隊和富隊的伙食和工資應當有所不同?！?《建國以來毛澤東文稿》第8冊，第71頁。

第三，消除貧富差別的正確做法是國家投資幫助窮隊向富隊看齊。允許貧富差別存在，并不是放任窮隊不管，而是要國家扶持窮社窮隊發展生產，通過壯大集體經濟改變貧窮面貌。毛澤東指出：“把較窮的生產隊提高到較富的生產隊的生產水平的過程，又是一個擴大公社的積累，發展公社的工業，實現農業機械化、電氣化，實現公社工業化和國家工業化的過程”，但是公社財力有限，“目前公社直接所有的東西還不多，如社辦企業、社辦事業，由社支配的公積金、公益金等”，所以國家必須予以投資扶持?！拔医ㄗh國家在十年內向公社投資幾十億到百多億元人民幣，幫助公社發展工業幫助窮隊發展生產?！?《建國以來毛澤東文稿》第8冊，第68—69頁。

同時，毛澤東要求各級政府將相關工作的重點轉移到幫助窮隊上來。1959年3月20日，他在同江西地方干部談話時指出：“過去省委、地委、縣委的重點都是在富隊，現在要反過來，要以窮隊為重點，幫助窮隊搞好，使窮隊逐漸變富?！?《建國以來毛澤東文稿》第8冊，第140頁。中共中央在《關于人民公社的十八個問題》(即上海會議紀要)中再次強調把重點轉移到窮社窮隊上來，指出：“富隊、富社其所以富裕起來，除了自然條件以外，主要是他們自己的努力；同時與黨的領導、政府的支持和社隊之間的相互幫助，也是分不開的……今后地方各級在工作上抓重點，應當首先抓窮社、窮隊和工作較差的社、隊，使他們的生產水平和生活水平早日得到提高?！?《建國以來重要文獻選編》第12冊，中央文獻出版社，1996年，第177頁。

第四，窮隊要有志氣，以自力更生為主、國家援助為輔，改變貧窮面貌。毛澤東指出：“較窮的社，較窮的隊和較窮的戶，依靠自己的努力、公社的照顧和國家的支持，自力更生為主，爭取社和國家的幫助為輔，有個三、五、七年，就可以擺脫目前的比較困難的境地，完全用不著依靠占別人的便宜來解決問題。我們窮人，就是說，占農村人口大多數的貧農和下中農，應當有志氣，如像河北省遵化縣雞鳴村區的被人稱為‘窮棒子社’的王國藩社那樣，站立起來，用我們的雙手艱苦奮斗，改變我們的世界，將我們現在還落后的鄉村建設成為一個繁榮昌盛的樂園?！?《建國以來毛澤東文稿》第8冊，第72頁。李先念也指出：“一九五九年根據黨中央和毛主席的指示，在經濟建設支出中增加了對人民公社的投資十億元，作為國家對人民公社的財政補助。這筆資金主要地將分配給經濟條件較差的人民公社和生產隊，幫助他們發展生產，使他們能在不長的時間內，趕上比較富裕的公社的水平。當然，國家撥給的資金是有限度的，人民公社發展經濟主要還是依靠本身的積累，正如毛主席說過的，一切經濟比較落后的公社和生產隊，應當像河北省遵化縣被人稱為‘窮棒子’社的王國藩社那樣，自力更生，用自己的雙手艱苦奮斗，改變現在經濟上落后的面貌?！?李先念：《關于一九五八年國家決算和一九五九年國家預算草案的報告——一九五九年四月二十一日在第二屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》1959年4月22日。毛澤東對于窮社窮隊擺脫貧困信心滿滿，他說：“我認為，窮社、窮隊，不要很久，就可以向富社、富隊看齊，大大發展起來?！?《建國以來毛澤東文稿》第8冊，第69頁。

二、支援人民公社投資的設立與使用中出現的問題

按照毛澤東在第二次鄭州會議上的指示精神，1959年，國家財政拿出10億元投資，幫助窮社窮隊改善生產條件。當時，中央就這筆資金的主要用途和分配方法進行了明確規定：“在目前，這筆錢的大部分，不少于百分之七十，要保證用在窮隊；一部分，不超過百分之三十，用在公社。公社不能把應當用在窮隊的錢截留下來。這筆錢既然是投資性質，它的用途，應當主要用于生產性的基本建設，一部分可以作為生產周轉金。一九五九年的十億元投資，百分之九十按各省農業人口多少進行分配，百分之十調劑給某些人口少、土地多、勞動力不足、土地貧瘠、生產水平和群眾收入水平較低的省份?！?《建國以來重要文獻選編》第12冊，第176頁。

此后，國家支援人民公社投資逐年增加，1959年至1961年共撥款42.09億元*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，中國財政經濟出版社，2011年，第611頁。，占同期國家財政支援農業資金總額249.2億元的16.89%*據《1953—1962年國家支援農業資金統計表》(1962年8月1日)計算。參見《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第614頁。。1962年，在財政經濟相當困難的形勢下，國家仍然拿出4億元，幫助窮社窮隊購買拖拉機、排灌機械等農業生產設備，可見對扶持窮社窮隊的重視程度。

在中央的重視和動員之下，全國各地農村人民公社出現了扶助窮隊猛趕富隊的熱潮。許多縣委和公社黨委對窮隊貧困的原因進行全面研究，制定改變面貌的規劃，并派出有經驗的干部或工作組加強對這些隊的領導，舉行窮隊趕富隊現場會，鼓舞窮隊迅速改變面貌的干勁。各地人民公社還千方百計地幫助窮隊廣辟生產門路，使農、林、牧、副、漁和工業全面發展，增加收入。*《窮隊變富隊 公社萬家春 上海甘肅廣東一批原來比較貧困的生產隊經濟水平顯著提高》，《人民日報》1961年1月3日。很多地方出臺了窮隊趕上富隊的標準，例如河南省制定的標準“大體有四個：一是水利和基本建設等生產條件基本上改變面貌；二是單位面積產量、社員平均收入和富隊基本趨于平衡；三是生產穩定上升，并且有一定的糧食儲備；四是落后隊要加以改造，健全黨、團組織，樹立貧農、下中農的領導優勢”*史向生：《關于鞏固和發展人民公社的幾個問題》，《人民日報》1960年3月14日。。

對于支援人民公社投資的使用效果，國家非常關注。1960年初，財政部、農業部部署各省市檢查1959年支援人民公社投資款的分配、使用、效果，要求各地將使用情況及時上報。根據各地總結上報的情況看，公社投資資金使用比較規范，一般采取自上而下分配指標、自下而上匯報使用計劃、財政部門組織安排、供銷部門負責采購供應生產資料、受補助單位憑發票報銷的辦法，所以投資資金的撥付使用速度快、效果好，很多窮社窮隊在當年就趕上了富社富隊的收入水平。例如，1959年北京支援人民公社投資460萬元，補助窮隊870個，當年收入水平趕上富隊的有196個，占補助窮隊總數的22.5%；有381個窮隊趕上一般隊的水平，占補助窮隊總數的43.8%；過去基礎薄弱、尚未趕上一般收入水平的窮隊還有293個，占33.7%，當年收入水平也有不同程度的增長*《北京市財政局關于1959年國家支援人民公社投資使用情況的匯報》(1960年2月8日)，北京市檔案館藏，檔案號005-002-00299。。又如，上海1958年有窮隊422個，占總隊數的17.11%，到1959年底有310個隊基本趕上了富隊，占原有窮隊數的73.5%。再如，安徽1958年有窮隊2932個，占總隊數的23.8%，經過一年多的努力，有1232個窮隊趕上了一般隊或富隊，占原有窮隊數的42%。復如，江蘇1958年有窮隊7192個，占總隊數的28.7%，1959年有2881個窮隊趕上了一般隊，占原有窮隊數的40.1%，另有904個窮隊趕上了富隊，占原有窮隊數的12.6%。*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·農業卷》，中國財政經濟出版社，2011年，第88頁。

與此同時，支援人民公社投資在分配使用上出現了一些問題。一是分配給窮隊的比例不大。雖然中央規定用在窮隊的投資不少于70%，但是隨著公社管理權限的擴大，公社占用的投資資金增多，加上上級單位留用，使得直接用于窮隊的資金減少。據統計，1960年支援人民公社投資16億元中，省、市、自治區級留用3%，縣級留用3.5%，公社級留用35.3%，分配給窮隊的只占58.2%*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第611頁。。有些地方，公社留用部分占了相當大的比重；公社留用的資金，大部分搞了社辦工業。例如，北京市1960年獲得支援人民公社投資1200萬元，公社與生產隊的分配比例為1∶1，撥給公社使用的這50%資金，主要被用于發展社有經濟，包括建立機械修配廠、農具廠、化肥廠、養豬場、良種繁殖場、飼料加工廠等*《北京市財政局關于1960年國家支援人民公社投資的分配和使用意見(草案)》(1960年1月6日)，北京市檔案館藏，檔案號134-001-00413。。由于經營管理不善，很多社辦企業虧損，資金打了水漂。例如，湖北省襄陽縣東津公社和程河公社舉辦的農具廠，除將全部支援款賠光以外，還欠銀行貸款9萬余元；石橋公社辦的兩座水泥廠，產品全部報廢，投資全部賠光*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第611頁。。

二是分配給生產隊的投資款存在平均分配的做法。中央強調，支援人民公社投資主要是幫助窮社窮隊發展生產，一般窮社由縣區委確定，窮隊由公社黨委確定?？墒牵行┑胤讲粎^分窮隊富隊，資金平均分配使用，以致需要資金的窮隊沒有錢用，不需要資金的富隊資金積壓。

三是直接用于農業生產的資金較少。不少地區把支援人民公社投資用于社員分配收入、平調退賠、購買口糧和發放工資。例如，1960年河南省新鄉專區的12個縣將投資款的70%買了口糧；湖南省衡陽專區的8個縣、89個公社把投資款的38.9%用于購買口糧和發放工資。還有相當一部分資金被用來修建樓堂館所。例如，四川省簡陽縣用9000元支援人民公社投資修建了職工宿舍。據財政部估計，1959年至1961年，國家用于支援人民公社投資的42.09億元中，真正用到農業生產并且發揮效益的，不會超過50%。*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第612頁。

三、調整政策，改善支援人民公社投資的使用

針對支援人民公社投資使用中存在的問題，1962年8月，財政部提出兩點建議：一是有重點地使用資金，“對災區、商品糧基地有嚴重困難的生產隊要特別照顧，切忌資金分配上的平均主義現象”。二是建議壓縮支援人民公社無償投資，“國家財政支援農業的無償投資形式今后還要繼續采用，但比重不宜太大，范圍要適當控制。對多數地區和生產隊應當更多地采取長期無息貸款形式，以利于資金的合理分配和充分發揮資金的效益”。*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第613頁。

根據財政部的建議，1962年8月28日、12月25日，中共中央、國務院先后發出《關于農業生產資金問題的通知》《關于堅決執行國家計劃和預算，嚴格管理資金和物資的指示》；1963年1月5日，中共中央批轉《目前窮隊的特點和支援辦法》，及時調整支援人民公社投資有關政策，壓縮支援人民公社投資的數額。

第一，把支援人民公社投資改稱“支援窮隊投資”，明確其用途是專門扶持窮隊進行生產。中央指出：支援窮隊無償投資是“為了幫助一部分特殊困難確實沒有償還能力的生產隊，能夠在較快的時間內，恢復農業生產，由國家財政拿出一筆錢來，采取‘無償投資’的形式，給予支援。這項投資只限于交給生產隊使用，任何部門任何單位不許挪用”。相關文件還嚴格限定了資金的使用范圍：一是生產隊購買耕畜、水車、大車、農船、漁網、排灌機械；二是生產隊購買化肥、農藥、農藥器械、小農具；三是作為農村土特產品和副業生產所需要的短期周轉資金。*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·金融卷》，中國財政經濟出版社，2011年，第360頁。

第二，糾正平均分配資金的做法，要求集中使用、重點使用。中央強調：“把支援窮隊投資和長期無息貸款平均分配了的，應當糾正過來?！?《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第486頁。1963年，中央將支援窮隊的資金分為無償投資與長期無息農業貸款*1963年11月15日，農業部、林業部、水利電力部、水產部、財政部頒發《關于農業資金的分配、使用和管理的暫行規定(草案)》，指出：“銀行對社隊發放的長期無息貸款，從一九六四年起，停止發放?！眳⒁姟?958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第629頁。兩種，指出：“一九六三年，國家支援窮隊?？疃|元，另有長期無息農業貸款四億元，主要也是支持窮隊的。這六億元應該適當地集中使用，采用打殲滅戰的辦法，按照先易后難的步驟，改變一批窮隊的面貌。各地應有計劃地爭取在第三個五年計劃期內，基本上解決窮隊的問題?！?《建國以來重要文獻選編》第16冊，中央文獻出版社，1997年，第79頁。

第三，進一步加強對支援窮隊投資資金的管理。1963年3月28日，農業部、財政部、中國人民銀行作出《關于支援窮隊投資的分配、使用和管理的暫行規定》，對支援人民公社投資的分配、使用和管理進行了詳細、全面的規定。其一，規定支援窮隊投資的分配原則、分配對象和發放范圍?！皯斢兄攸c地發給農村人民公社中那些生產資金特殊困難，如果貸款又無償還能力的生產隊，決不能平均分配。支援窮隊投資的發放面，一般應該控制在生產隊總數的5%左右，經濟條件差的地區，最高不得超過10%。準備在3—5年左右的時間內，分期分批地幫助那些最困難的生產隊恢復和發展農業生產”，“支援窮隊投資，不發給非基本核算單位，也不發給社員個人和單干戶”。其二，明確資金使用范圍?！?.用于添置耕畜、大車、水車、排灌機械和其他生產性設備的購置(包括大型農具和農業機械的大修費用)以及打井、修渠、植樹造林等基本建設。2.用于購買化肥、農藥和其他農業生產費用的開支。3.用于支付機耕費和排灌費。4.用于農牧林漁業生產、土特產和副業生產短期周轉資金的需要。支援窮隊投資，一律不準用于非生產性的開支，更不能作為生產隊的收益，分配給社員?！逼淙?，加強資金使用管理。“支援窮隊投資的指標，以農業部門為主，會同財政、銀行部門，在批準的預算范圍內審查分配，聯合下達，并且逐級落實到生產隊。必須保證?？顚Ｓ茫魏尾块T、任何單位不許截留和挪用。支援窮隊投資的指標確定以后，生產隊應該編制使用計劃，經社員群眾民主討論，并報經縣級農業部門審查批準后，將副本抄送縣級財政、銀行部門，由縣級財政部門按照生產季節分期撥款，交由人民銀行逐筆監督支付?！比嗣胥y行對投資使用有監督職能，“生產隊如有不接受監督的，銀行有權拒絕支付。財政部門不如期撥款，其他部門隨意截留、挪用窮隊投資的，銀行應向上反映”。由農業、財政、銀行部門組成專門小組，對于支援窮隊投資的分配、發放、使用情況和投資效果進行季度檢查和年度總結。*《中國農業機械化財務管理文件匯編》，第85—86頁。

第四，進一步對窮隊的標準作出界定。針對一些地方沒有劃清窮隊和困難隊的界限而使投資分散了力量、窮隊主要問題得不到解決的狀況，1963年11月15日，農業部、林業部、水利電力部、水產部、財政部作出《關于農業資金的分配、使用和管理的暫行規定(草案)》，再次申明“支援窮隊投資使用和管理問題”，并統一規范了窮隊的標準：“基本生產資料(如耕畜、大車、水車、農漁船、大件農漁具、牧區的種畜等)嚴重不足，不能維持簡單再生產，正常年景糧食不能自給，收入很少，在生產上、生活上十分困難的生產隊”?！稌盒幸幎?草案)》要求各級政府“對于這類急需支援的窮隊，應當根據國家財力的可能，分批分期幫助他們改變面貌”。由于這時“四清”運動已經進入高潮，在支援窮隊的工作中也要強調堅持“黨的階級路線”，所以《暫行規定(草案)》指出：“支援窮隊投資，應當盡先分配給經過整社和社會主義教育、貧下中農政治上的優勢已經樹立起來的窮隊。凡是不具備這些條件的窮隊，暫時不給予支援，待具備這些條件后，再給予支援?！?《江西省人民委員會轉發國務院農林辦公室、財貿辦公室批轉“五個部‘關于農業資金的分配、使用和管理的暫行規定(草案)’的通知”》，《江西政報》1964年第3期。

明確窮隊標準，使各地的支援窮隊工作開展得更具針對性、有效性。例如，山東省各地根據這一標準對原有7萬多個窮隊進行了審查，“初步審掉1萬多個隊，確定為窮隊5.15萬個”；各地區計劃1964年重點支援2.1萬個窮隊，“上半年各地已經重點支援了1.89萬個窮隊，發放窮隊投資和貸款1571萬元(平均每隊831元)。幫助這些隊增添耕畜1.72萬頭，運輸工具16358輛，中型農具1.4萬件，漁船273只，漁網13800扣，建烤煙房546座。并幫助解決了部分生產費用不足的困難，對于支援春夏季生產起到重要作用。據各地報告，今年上半年重點支援的窮隊中，有72%的隊已經達到基本生產資料能夠維持簡單再生產、春季和口糧自給或有余”*《中國農業銀行山東省分行1964年上半年支援窮隊工作情況的報告》(1964年10月4日)，山東省檔案館藏，檔案號A068-02-2399。。

四、支援人民公社投資的演變

“文化大革命”時期，支援窮隊投資得以保留并持續發放。1966年7月，第一次全國農業機械化會議提出了“一九八○年基本上實現農業機械化”的目標，全國迅速掀起大辦農業機械化的熱潮。與這種形勢相適應，支援窮隊投資改稱“支援農村人民公社投資”，“是國家用于幫助資金困難較大的農村社隊實現農業機械化、發展農業生產建設的一項無償投資”；資金使用的重點，“主要是幫助社隊購買耕作、植保、收獲、運輸、牧業、漁業和農副產品加工等各種農機具及其必要的維修設備，其次也可以用于幫助少數資金特殊困難的社隊購買耕畜和其他生產性設備”*《中國農業機械化財務管理文件匯編》，第91頁。。這樣，支援窮隊投資由主要幫助窮隊發展生產，轉變為主要幫助窮社窮隊發展農業機械化。

各地在使用這筆資金時都進行了調整。例如，1969年山東省有關部門在分配支援農村人民公社投資時指出：“(一)要真正投放到勞、畜力缺乏，收入水平較低的貧困社、隊，不得挪用；(二)對革命形勢好、有奮發圖強精神的經濟有困難的社、隊，分配中要優先照顧。(三)分配時要注意錢物結合，把農業機械設備的供應工作同資金發放工作緊密結合。(四)今年這筆資金的發放可采取財政無償支援辦法處理。”1970年再次強調：“使用范圍嚴格控制在國務院指示范圍內，主要是幫助社隊購買耕作、排灌、捕撈、治蟲、飼料粉碎、農副產品加工等農業機械。在安排好農機投資的情況下，如果資金許可，可以酌情搞些其他生產性基本建設，如大牲畜的購置等，但這些開支必須嚴格控制，不得轉移資金使用重點，更要禁止用于非生產性支出?！?《山東省革命委員會生產指揮部關于分配1969年支援農村人民公社發展農業機械化資金的通知》(1969年7月18日)，山東省檔案館藏，檔案號A047-21-093；《山東省水利局、農業局關于1970年支援農村人民公社資金安排使用意見的報告》(1970年5月25日)，山東省檔案館藏，檔案號A119-04-006。

然而，支援農村人民公社投資重點的轉移沒有收到很好的效果。一方面，農業機械雖然也對農業的穩產增產發揮了作用，但除少數多種經營比較發達的社隊之外，社員的實際收入并未因農業機械化的發展而有明顯增加。有的地方集體為籌措農業機械化事業所需要的資金，采取多留公積金或減少社員分配額的辦法，加重了農民的經濟負擔，有些農民的實際收入反而相對減少了。另一方面，使用這筆資金的部門多，卻沒有一個專門的部門統籌制定改變窮社窮隊面貌的具體規劃，并對投資的分配和效果負責，結果造成資金分配“撒胡椒面”，沒有集中使用。還有相當一部分資金被挪用，例如據20個省區的不完全統計，1976年至1977年，共安排支援人民公社投資14.5億元，其中使用基本正當的有12億元，約占83%；被挪用于搞國營拖拉機廠、化肥廠等基建的有2億元，約占14%；被挪用于興建樓堂館所等非生產性建設或被揮霍浪費的有5000萬元，約占3%*《中國農業機械化財務管理文件匯編》，第94頁。。

1979年5月3日，財政部、農業部頒發《支援農村人民公社投資使用管理暫行規定》，在總結“文化大革命”時期支援農村人民公社投資分配使用經驗教訓的基礎上，重申該筆投資的使用目的、范圍和原則。

第一，重申支援人民公社投資的根本用途是扶持窮社窮隊發展生產，“必須?？顚Ｓ茫魏尾块T和個人都不得截留挪用”。

第二，明確支援人民公社投資的使用范圍。一是根據當時國家鼓勵發展社隊企業的精神，允許支援農村人民公社投資扶持發展社隊企業，并規定“用于社隊企業的資金以不少于一半為宜”。二是扶持窮隊因地制宜地解決增產增收、改變面貌的關鍵問題，如幫助開展多種經營，增添為改善生產條件、提高生產能力所必需的小型農機具和耕畜等。

第三，重申支援人民公社投資的使用原則。一是“貫徹集中力量打殲滅戰的方針和講求實效的原則”，農業和財政部門對本地區內窮社窮隊的支援，“要作出全面規劃，有計劃、有重點、分期分批地扶持。在同等條件下，對那些領導有力，奮發圖強精神強的窮社窮隊，要優先支援。堅決糾正那種撒胡椒面、平均分配資金和其他不講實效的做法”。二是仍然實行無償支援，但允許在扶持發展社隊企業時對收益較快較大的項目試行有償支援，“收回的投資，一定要作為扶持窮社、窮隊辦企業的專項資金，繼續周轉使用，不得挪作他用”。

第四，明確各部門對于資金的管理和監督責任。文件規定：“各級農業、社隊企業部門是支援農村人民公社投資的主管部門，要對資金使用效果負主要責任。各級財政部門應發揮促進和監督作用，積極協助主管部門管好用好這項投資。”同時規定：必須嚴肅財經紀律，對于截留、挪用國家支援農村人民公社投資的，必須堅決制止，財政部門和有關主管部門應立即收回和扣回投資指標，銀行應停止付款，并應追究責任，嚴肅處理；對于因管理不善造成嚴重損失浪費和貪污盜竊的，有關人員要負經濟和法律責任。*《中國農業機械化財務管理文件匯編》，第95—96頁。

盡管自20世紀50年代末開始，為了實現農村所有農民共同富裕，黨和國家在改變窮隊面貌方面作出了艱苦努力，拿出了不少資金、物資，也取得了一定的成效。然而，從根本上看，在怎樣實現共同富裕的探索中，毛澤東等中國共產黨人對社會主義初級階段缺乏正確認識，不僅試圖讓農民在過于單一的集體經濟形式下擺脫貧窮、實現共同富裕，確信可以通過不斷提高公有化程度來達到推動生產力發展的目的，而且把“同等富裕”“同步富裕”等同于“共同富裕”，結果反而出現吃“大鍋飯”等平均主義現象，導致人們普遍貧窮。正如鄧小平后來所總結指出的：“我們堅持走社會主義道路，根本目標是實現共同富裕，然而平均發展是不可能的，過去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個虧?！?《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第155頁。

“文化大革命”結束后，1977年，全國28個省、自治區、直轄市(即西藏、臺灣除外)人均分配收入50元以下的窮縣數量為515個，占全國總縣數的22.5%；人均分配收入50元以下的窮隊180萬個，占全國總隊數的39%。1979年，窮隊減少到137萬個，占全國總隊數的27.2%。*農業部人民公社管理局：《1977—1979年全國窮縣情況》，《農業經濟叢刊》1981年第1期。西北、西南等地區，由于自然環境和歷史原因，生產條件很差，在人民公社時期分到的支援窮隊投資又比較少，造成社會生產力發展緩慢，貧困狀況更為突出。1977年至1979年連續三年人均分配收入都在50元以下的221個窮縣主要分布在五大片，包括冀魯豫皖接壤地帶71個縣，西南地區云南、貴州66個縣，西北黃土高原干旱地區48個縣，福建省11個縣，新疆維吾爾自治區8個縣。*農業部人民公社管理局：《1977—1979年全國窮縣情況》，《農業經濟叢刊》1981年第1期。

1979年9月28日，中共十一屆四中全會正式通過《關于加快農業發展若干問題的決定》，確定對西北、西南一些地區以及其他老少邊窮地區實行扶持政策。根據這一精神，自1980年起，中央財政設立支援經濟不發達地區的發展資金，作為邊遠地區、少數民族自治地方、老革命根據地和經濟基礎比較差的地區的專項扶貧資金；而支援農村人民公社投資則改為地方財政支出，由各地視自身財力情況，幫助各自“分散插花貧困鄉村”改變貧窮落后面貌。*《國務院關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1980年第1期；《中共中央、國務院關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1984年第25期。

五、支援人民公社投資的成效和影響

1959年至1979年的20年間，雖然支援人民公社投資的名稱先后變為“支援窮隊投資”“支援農村人民公社投資”，資金使用主體由窮社窮隊到窮隊再到窮社窮隊，資金使用范圍從購置生產工具到農業機械再到允許扶持社隊企業，但是扶持窮社窮隊脫貧致富的根本用途一直沒有變，同時一直發揮著積極作用，很多貧困農民通過集體生產條件的改善提高了收入水平。

據山東、貴州、廣東等地統計，經過國家支援，有30%左右的窮隊開始改變面貌。例如，山東省共有窮隊71000個，其中39138個隊在1963年得到重點支援，平均每隊獲得1000多元。利用這筆投資，4631個無畜隊中，87%變為有畜隊；18742個獨畜隊中，78%達到配套；18253個無犁無耬無耙隊中，85%添置了犁耬耙；16653個無車隊中，81%變成了有車隊。據1963年11月底統計，這些重點支援的窮隊中，已有37%的隊趕上或超過當地一般生產收入水平，26%的隊接近一般隊的生產水平，還有37%的窮隊雖然總體上未能改變面貌，但經濟情況也有了改善。*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·金融卷》，第304頁。

更重要的是，中共對扶持幫助窮隊的原則、方法等進行了積極探索，積累了一些寶貴的經驗教訓。

第一，確定了“自力更生為主，國家支援為輔”的扶持原則。扶貧與濟貧的根本不同，就在于扶貧工作中貧困群眾居于主體地位，需要通過他們努力發展生產來擺脫貧窮面貌，因此必須重視激發群眾的自力更生精神。如前所述，1959年，毛澤東在建議國家投資幫助窮隊發展時，就鼓勵窮隊要有志氣，以自力更生為主、國家扶持為輔，實現脫貧致富。1963年1月5日，中央進一步強調，解決窮隊的問題，“經濟上的支援只能是補助的。只有調動窮隊社員和干部的積極性，再加上必需的經濟支援，才能又快又好地改變窮隊的面貌”*《建國以來重要文獻選編》第16冊，第79頁。。

在實際工作中，“自力更生為主，國家支援為輔”一直是支援窮隊投資使用的基本要求。例如，1962年8月28日，《中共中央、國務院關于農業生產資金問題的通知》指出：支援窮隊無償投資等農業資金“必須貫徹執行‘自力更生為主，國家支援為輔’的原則。今后生產隊需要的生產費用，應當在收入分配中打夠留足。應當先使用生產隊自己的資金，后使用國家的資金”*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·金融卷》，第360頁。。1963年11月，農業部、財政部等部門指出：“得到國家支援的窮隊，要奮發圖強，勤儉辦社，主要依靠自己的力量和集體經濟的優越性”，盡快地改變貧窮面貌。*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第629頁。1979年5月，為了充分體現“自力更生為主，國家支援為輔”的原則，農林部、財政部強調：“窮社窮隊應當發揚自力更生精神，資金確有困難，要求國家支援時，必須自下而上申請，提出發展項目和措施，以及達到的經濟目標，由公社審查匯總上報縣級主管部門和財政部門審核批準?！?《中國農業機械化財務管理文件匯編》，第96頁。

“自力更生為主，國家支援為輔”扶持原則的確定，對于防止貧困地區、貧困農民產生“等、靠、要”的依賴思想，對于改革開放時期倡導“扶貧先扶志”的精神具有重要啟發意義。

第二，探索了集中使用、先易后難、打殲滅戰的扶持方法。人民公社時期，國家財政比較困難，資金的投放必須是有計劃、有控制、有重點的，有限的資金要使用在最需要、最有效的地方。支援窮隊投資起初按農業人口分配到各省，各省再分配給窮社窮隊使用。在這一過程中，不少地方將資金平均分配，沒有真正用到窮隊，影響了資金使用效果。自1962年起，中央著手糾正扶貧資金“撒胡椒面”分散使用、平均分配的問題，探索并提出集中使用、先易后難、打殲滅戰的扶貧辦法。中央申明，支援窮隊投資“應該適當地集中使用，采用打殲滅戰的辦法，按照先易后難的步驟，改變一批窮隊的面貌”*《建國以來重要文獻選編》第16冊，第79頁。。

1962年支援人民公社投資的劃撥，改變了按農業人口分配的做法。當年4月，在已經撥付的35943.8萬元支援人民公社投資中，東北地區遼、吉、黑三省分到的投資最多，共有16146.4萬元，約占全部投資的44.9%；其次是華東地區蘇、浙、皖、贛、閩、魯、滬等六省一市，分配到6071.1萬元，約占16.9%；再次是中南地區粵、桂、鄂、湘、豫等五個省、自治區，獲得5399.6萬元，約占15%；然后是華北地區冀、晉、蒙、京等四個省、直轄市、自治區，得到5206.4萬元，約占14.5%；西南地區云、貴、川、藏等四個省、自治區分得1645.7萬元，約占4.6%；最少的是西北地區陜、甘、寧、青、新等五個省、自治區，分到了1474.6萬元，僅約占4.1%*《財政部、農墾部、農業部分配1962年支援人民公社投資指標的通知》(1962年4月26日)，北京市檔案館藏，檔案號096-002-00023。。這種分配充分體現了中央首先集中扶持東北地區脫貧的思路，西南、西北地區自然條件極為惡劣，脫貧難度大，排在了最后。

為了把資金集中起來打殲滅戰，國家還規定：“支援窮隊投資的分配和使用，應當同國家補助社隊的小型農田水利費、造林費、水土保持費和銀行發放的貸款等資金統籌安排，合理分配，計劃使用……要有效地使用國家支援的資金，盡快地改變貧窮面貌?！?《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第629頁。這與當前國家要求貧困縣統籌整合使用財政涉農資金，以實現脫貧效益最大化的精神是一致的。

第三，一些地方在實際工作中采取了立卡建檔等有益的工作辦法。在扶持窮隊工作中，為了提高資金效用，各地注意扶持的精準性，注意區別窮隊與困難隊。山東等地就采取了“凡符合窮隊標準的隊就逐隊進行卡片登記，建立檔

案，并逐級報省農業銀行備查”的工作辦法*《中國農業銀行山東省分行關于支援窮隊情況和意見的報告》(1964年5月16日)，山東省檔案館藏，檔案號A068-02-2387。，對于準確識別窮隊、更好發揮有限的扶持資金的效用提供了很大的幫助。這與當前精準扶貧工作開展的對貧困戶、貧困村、貧困人口建檔立卡的工作相比，是一種極其可貴的探索。

此外，在支援人民公社投資使用的20年間，盡管國家一再強調專款專用并加強監管，但是資金被違規挪用的現象一直不能杜絕。人民公社時期，黨和國家有關領導人高度重視這種現象，分析指出：資金管理不好的原因，一方面在于思想認識，有人認為，“什么財政的錢、銀行的錢，都是國家的錢，何必分得那么清楚呢？”另一方面，有些社隊干部對國家資金不負責，對群眾也不負責，“他們敢借、敢用、敢不還”。因此，相關中央領導要求各級黨政干部“堅持按計劃、按政策、按制度辦事”，“國家支援農業的錢，都是按照政策和計劃安排的，各種錢各有特定的用途，必須分口管理，分別使用，不能混淆，不能互相挪用”，并且要發動群眾，依靠群眾監督，要有嚴格的管理制度，還要有嚴格按制度辦事的人；同時要求銀行等資金管理部門“進一步改進作風，堅持原則，擔負起管好、用好資金的光榮職責”。*《1958—1965中華人民共和國經濟檔案資料選編·財政卷》，第622—623頁。這種探索，對于認識、糾正當前脫貧攻堅工作存在的擠占挪用扶貧資金問題也有一定的啟發意義。