“檢警一體化”思路下的訴前主導制度之完善

●周寅行/文

一、當前偵訴關系存在的主要問題

當前我國偵訴關系呈現出總體相對和諧，但在某些地區或者某些個案中矛盾相對突出的局面。究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）職能重心有差異

公安機關具有行政與司法的雙重職能：行政職能主要是社會治安的管理；司法職能主要是刑事案件的偵查。其中，治安管理是目的，刑事偵查成為手段，因而公安機關內部的治安管理職能對刑事偵查職能形成強大的壓力與牽制［1］，刑事偵查職能在某些情況下往往讓位于治安管理職能。而對于檢察機關而言，其作為公訴機關的主要職能之一是指控犯罪，該職能的實現依賴于公安機關對其刑事偵查職能的履行。當后者在某些地區或者個案中被弱化甚至缺失的情況下，偵訴關系的矛盾即會呈現。

（二）證明標準有差距

我國刑訴法對偵查終結與提起公訴規定了統一的證明標準，但實踐中，公安機關與檢察機關在認定與把握時往往存在不小的差距。公安機關為了快速、高效的處理大量刑事案件，提升辦案效率，往往信奉“最低的證據標準”，即刑事案件移交審查起訴所需要的證據以能夠順利提起公訴并成功判決的最低要求為限。而在近年來多起冤錯案件曝光，以及“以審判為中心的訴訟制度改革”的深入推進下，檢察機關對于案件提起公訴的標準則越發嚴格，有時甚至顯得苛刻。公、檢乃至法院之間經常在案件事實、證據方面發生分歧，個別案件由于證明標準不統一，導致打擊不力或判決不公，形成錯案。

（三）評價體系不統一

在很多地區檢察機關的內部考核中，將糾正偵查活動違法、發現偵查機關遺漏的犯罪嫌疑人或罪行、監督偵查機關立案等內容作為工作目標或加分項目予以評價。而上述內容對于偵查機關而言均為負面、否定性評價，甚至對其工作具有一票否決的重大影響。與此相對，偵查機關追求的刑事犯罪打擊數、起訴數、判決數又與檢察機關依法履行不起訴等職能相對立。公安機關與檢察機關在考核評價體系中的不統一，甚至相互沖突，是導致兩者關系緊張的另一個重要原因。

二、“檢警一體化”模式與訴前主導

（一）“檢警一體化”的域外立法實踐與理論基礎

域外各國在處理刑事程序中檢察官與警察的關系方面，主要有“檢警獨立”與“檢警一體化”兩種模式。所謂“檢警一體化”是指檢察機關領導、指揮公安機關偵查，此模式多為大陸法系國家所用。法國《刑事訴訟法典》明確規定：“司法警察在共和國檢察官的領導下履行職責”，檢察官有權指揮所在法院轄區內的司法警官或司法警察的一切活動。在德國，在整個偵查和起訴階段，檢察官處于絕對主導的地位，警察在偵查決策和方向上要受檢察官的領導。在日本，檢察官與司法警察均為偵查人員，兩者必須相互協作實施偵查。檢察官對司法警察享有一般命令權、一般指控權和具體指控權［2］。

“檢警一體化”模式在大陸法系國家大行其道，有其存在的理論基礎。西方國家檢察制度的產生，以三權分立理論和實踐為基礎，一方面是為了廢除法官在職權模式下一身兼數職的糾問制度，制衡法官的權利；另一方面是為了防范法治國家轉化為警察國家，以有效地控制警察的行為。在二者之間產生的檢察權適應了近現代國家對法官和警察權利雙重制約的需要，這種雙向制約標志著刑事司法由任意性走向程序化［3］。

（二）“檢警一體化”模式的優勢與弊端

“檢警一體化”模式的優勢主要在于：第一，檢察官精通刑事法律，刑事警察善于調查犯罪，兩者一體有助于形成統一的證據意識，可以實現追訴主體能力的最大化，有利于對刑事犯罪的打擊。第二，由行使指控權的檢察官直接參與和指揮偵查活動，有助于加強檢察官對案件的親歷性，使其能夠更加準確、迅速地作出是否起訴的決定。第三，檢察官負有監督警察權實施的職能，檢警一體有利于檢察官對警察偵查行為開展同步監督，防范警察權的濫用，消除事后監督的各種弊端。

誠然，“檢警一體化”并非所有檢警關系構筑的唯一選擇，其也有弊端：第一，檢察官并非案件偵破的專家，由其作出的命令或指揮有可能偏離偵查的正確方向，或者束縛了警察的手腳，有時反而不利于案件的偵破。第二，檢察機關作為刑事訴訟的監督機關，應當與偵查機關保持適當的距離，“檢警一體化”將可能使檢察機關的監督立場產生傾斜，公訴的“審前過濾”功能也隨之大為降低。

（三）“檢警一體化”思路實現檢察機關“訴前主導”地位

在我國目前的刑事訴訟框架下，公安機關與檢察機關在刑事訴訟活動中是分工負責、相互配合，相互制約的平等關系。雖然檢察機關在憲法中的地位崇高，但在實際的國家權力格局中，公安機關甚至在某種程度上比檢察機關擁有更大的控制力與影響力，檢察機關并不具有“指導”公安機關的法律依據與現實條件。在此格局下，檢察機關倡導其“訴前主導”地位，具有難度與挑戰。而運用“檢警一體化”模式的思路，將檢察機關與公安機關的部門屬性打破，在具體的刑事案件中，將偵查人員與檢察官作為一個整體的辦案組織進行一體化的制度設計，則可能更有利于在“以審判為中心的訴訟制度改革”中實現刑事訴訟結構的重塑。

三、訴前主導制度的完善思路

（一）重構辦案組織

在“檢警一體化”思路之下，完善訴前主導制度首先要對現有辦案組織進行重構。目前可以在不打破公檢既有的行政結構的前提下進行，將辦案組織定位為非行政性的、集議事與具體工作部署相融合的專司刑事案件辦理的獨立最小單元，由偵查人員、檢察官及其輔助人員共同組成。辦案組織根據具體需要可分為常設型與臨時型兩大類。

在常設型辦案組織的構建中：首先，應對偵查機關下轄的部門和人員進行分類統計，確定履行刑事案件偵查職能的、能夠編入組織的具體偵查人員。其次，對檢察機關負責審查起訴工作的檢察官及輔助人員進行統計，根據日常辦案量，結合辦案能力、專長，確定對應的偵查部門和偵查人員。再次，由檢察官及輔助人員與對應的偵查部門和人員成立常設的辦案組織，對口負責相應刑事案件的偵查、起訴工作。最后，常設刑辦案組織可在成立時規定一定的運作期限，在期限屆滿時重新構建。偵查機關和檢察機關可在組織運作期限內，調換組織中的部分成員。

在臨時型辦案組織的構建中：首先，針對特定重大、疑難、復雜案件，在偵查機關或檢察機關一方提議，雙方同意的情況下，決定成立專門負責該案偵查、起訴工作的臨時型辦案組織。其次，辦案組織的人員由雙方各自按需指派，可以包括跨偵查部門的偵查人員及由多位檢察官和輔助人員組成的主任檢察官辦案組。再次，臨時型辦案組成立后，由組織成員共同、分工負責對特定案件的偵查、起訴工作，但不涉及該案件外的其他工作。最后，在特定案件辦理終結后，辦案組織自動解散。在辦理期間，為保證辦案工作的連續性，辦案組人員一般不進行更換。

辦案組織的主導性可以根據案件階段變化進行轉換。在案件的偵查階段，可以由偵查人員主導辦案組織的工作，確定偵查措施，主持召開工作會議。檢方參與相應的工作，并對偵查工作給予引導與建議。在案件材料移交檢察官審查后，辦案組織的主導權交給檢方，由檢察官確定補證方向，補證措施，組織召開工作會議。偵查人員予以協助配合。

（二）更新辦案方式

一體化組織可以采用更加靈活的方式、方法開展偵查、起訴工作。根據案件的疑難、復雜程度確定不同的辦案方式：對于絕大多數簡單、輕微的刑事案件，可由偵查人員自行獨立完成偵查工作，在偵查終結后移交書面案卷材料給檢察官審查。對于部分一般刑事案件，檢方可以在案件提請批捕后介入偵查活動。就逮捕案件而言，可以保障捕后偵查工作的主動性，減少當前部分偵查機關存在的捕后消極偵查的情況；就未逮捕案件而言，可以引導偵查人員確立正確的偵查方向，有助于案件的最終成型。對于少數重大、疑難、復雜刑事案件，檢方可以在立案之初即同步介入偵查，為案件偵辦提供方向性的建議和意見，并對偵查活動的合法性開展同步監督。

辦案組織以一體化的方式開展工作，包括：第一，訊問犯罪嫌疑人。檢警雙方可以在訴前全階段訊問犯罪嫌疑人，同步了解供述與辯解的具體情況，彌補事后書面審查供述的不足。第二，詢問證人、被害人。檢警雙方可以各自在訴前全階段向證人、被害人開展詢問工作，所獲得的證言與陳述進行共享。第三，勘驗、檢查、搜查、辨認。上述工作應當主要由偵查人員或專門的技術人員負責組織開展，但檢方人員可以在場，并提供偵查和監督意見。第四，查封、扣押物證、書證。對于一般的涉案物品，可由發現物品的辦案組成員進行查封、扣押，對于重要的涉案物品，應當由辦案組決定實施查封、扣押手續。第四，鑒定。檢察官確定案件需要鑒定的內容以及合適的鑒定機構，由偵查人員送交鑒定。檢警雙方均可就鑒定問題向鑒定人員進行咨詢。第五，強制措施。對犯罪嫌疑人采取強制措施，由辦案組提議，報相應階段的主管機關決定。對需要采取逮捕強制措施的，仍然需要依法提請檢察機關批捕。第六，審查。案件材料的審查主要由檢方進行，偵查人員提供配合。審查終結后，案件可直接提起公訴，而無需經過移送審查起訴的過程。第七，案件討論和工作會議。在偵查階段，會議一般由偵查人員組織召開，檢察官參與并發表意見。在案件移送審查后，會議一般由檢察官組織召開，偵查人員參與并發表意見。第八，出庭。案件的出庭支持公訴主要由檢方負責，但需要偵查人員出庭支持的，偵查人員應當予以配合。

（三）統一評價體系

在考核評價時，應當以辦案組織為考評主體，由檢警共同協商制定一套統一的考核評價體系，對刑事案件的偵訴工作進行綜合評價。評價體系的重建應當堅持以下原則：一是“以審判為中心”的原則，即案件不應當以偵破、逮捕、偵結、起訴等訴訟中間環節的完成作為評價節點和標準，而應當以最終的審判結果作為評價依據。二是共同責任的原則，案件不論是在偵查上出現紕漏，還是在庭審中出現問題，辦案組的全體成員均應當對案件最終的不利后果承擔責任。三是內外監督相結合的原則，基于一體化工作模式，公訴對偵查活動的法律監督工作已由外部監督轉化為內部監督，在質量與效果上可能會存在一定的下降。為保持檢察機關對偵查活動的外部監督力度，應當對現有的監督模式進行改造。偵查監督工作可由原來的檢察機關偵查監督部門、公訴部門分頭負責轉化為由偵查監督部門為主牽頭負責。即偵查監督部門由原來的負責案件報捕前偵查活動的監督拓展為至案件起訴前整個偵查活動的監督。改造后，對刑事案件的偵查和審判活動的監督分屬檢察機關的偵查監督和公訴部門負責，避免了當前存在的多頭監督、交叉監督帶來的混亂局面，有利于法律監督工作的統一管理，也有利于“大控方”格局的穩定構建。

注釋：

［1］陳興良：《檢警一體：訴訟結構的重塑與司法體制的改革》，載《中國律師》1998年第11期。

［2］［日］田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪、張凌等譯，法律出版社2001年版，第37頁。

［3］高一飛：《論我國檢察改革的五大關系》，載《檢察論叢》（第10 卷）。