論司法責任制改革背景下檢察官績效評價體系構建

●天津市人民檢察院第二分院課題組/文

2017年全國檢察機關檢察官員額制改革已經全面實施。未來，員額檢察官是檢察機關的中堅力量，檢察機關去行政化以后，檢察官個體能否正確履職、檢察官責任能否落實，關系著檢察權能否正確高效運行和司法公正的實現。為落實檢察官司法責任制的要求，突出檢察官執法辦案的主體地位，急需建立和完善檢察官業績評價機制等一系列的檢察官管理與監督機制，以確保檢察官正確行使檢察權。當前，對檢察官的績效考評依然沿用公務員考評模式，不適合檢察職業特點和規律，不適應司法責任制改革的要求，亟待改進和完善。因此，建立科學合理、行之有效的檢察官績效評價體系是檢察機關面臨的重大課題。

一、當前檢察官績效評價機制現狀分析

（一）檢察官績效評價機制建設回顧

1.司法改革前檢察官績效評價機制狀況。改革前對檢察官的評價方式與行政人員一樣。在考評內容上，主要是德、能、勤、績、廉等五項內容來考核；在考評對象上，沒有按照檢察官、行政人員、司法警察不同崗位人員進行考核；在考評方式上，一般采取年終填寫公務員考核登記表經部門負責人、主管領導審核后確定等次。考核結果的應用也基本留于形式。

2.司法責任制改革后檢察官績效評價機制建設現狀。2015年，根據中央的部署，檢察機關深入推進司法責任制改革，在上海、吉林等地進行司法責任制改革試點，2016年全面施行，各地檢察機關陸續結合當地實際，根據中央和高檢院的要求，在檢察官績效評價方面探索建立相關制度，制定了一些規范性的文件。上海檢察機關根據各業務部門的特點，制定了崗位說明書，明確業務崗位職責、標準，規定了不同的考核內容，并細化評價標準，以加、減分的方法評價業績的好壞和能力的高低。上海檢察機關規定檢察官考核等次分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職。業務考核作為檢察官考核的主要依據。吉林省檢察機關統一建立檢察官司法檔案信息管理平臺，將檢察官業績考評內容作為司法檔案管理的重要內容，實現網上實時動態管理。

（二）當前檢察官績效評價機制存在的問題

經過對當前檢察機關績效考核工作的研究分析，對檢察官進行績效評價主要存在以下幾個方面的問題，制約著績效評價的效果和作用。

1.績效評價模式沒有脫離行政機關公務員考評模式的影響。檢察機關對檢察官的績效評價，考評內容主要是“德、能、勤、績、廉”，考評分為“優秀、稱職、基本稱職、不稱職”。這種沿用多年的考核公務員模式，完全是行政化的考核方式，沒能真正體現出檢察職業特點，不能充分發揮對檢察官個體的激勵作用。

2.業務考評指標設計缺乏科學合理，不具可操作性。（1）績效評價指標劃分不夠細致。考核評價指標沒有根據檢察機關的工作性質和特征進行細致劃分。（2）績效評價指標差異性不強。績效評價指標沒有根據檢察官與行政干部之間、中層干部和一般干部之間、不同崗位檢察官之間的區別，設置不同的考評標準，難以實現客觀公正。（3）績效評價指標缺乏內在邏輯的一致性。如對案件質量一方面要求不能出現錯案，另一方面，部門考核中又設定了不捕率、不訴率，導致檢察官在實際工作中處于兩難境地。

3.績效考評主體不規范，缺乏權威性。由于沒有固定、規范的考評主體，臨時性、分散性的考評部門對考評對象的情況不能做到全面、及時的掌握，考評的結果缺乏客觀性和權威性。

4.績效評價結果實際運用差，績效評價流于形式。目前，在對檢察官評定等次，晉升職務、職級上也未完全依照業績考評結果，使績效評價結果流于形式。

5.績效評價的操作在內部運行，缺乏公開公正性。對檢察官的績效考評一般都是在檢察機關內部運行，沒有外部人員參與。由于內部人員有各種利益或感情因素的影響，會造成考評結果不公正。吸納外部人員參與到對檢察官績效考評，能夠減少人為因素的負面影響。

6.績效評價偏重執法辦案結果，對執法過程控制不足。當前，我國檢察機關績效評價一般以年終考評為主，平時考評流于形式。考評主要考評辦案數量、辦案質量和辦案效果等執法辦案結果的考核，而對執法辦案過程是否嚴格遵守程序和辦案規定關注不足，對執法辦案過程控制顯得相對薄弱，不能及時發現工作中存在的問題，并提出改進的方案。

二、建立檢察官績效評價體系的重要意義

（一）推進社會公平正義的現實需要

司法公正是社會公平正義的最后一道防線。“法律只有實現，才能起到建立和維護社會秩序、促進社會公正和發展的作用。”［1］檢察官作為履行法律監督職能的執行主體和檢察權能動作用發揮的重要載體，在現有司法體制框架下，承載著維護法律的統一正確實施，維護社會公平正義，促進社會發展的重大歷史使命。檢察官執法能力和執法效果，影響檢察機關法律監督的實際效果，直接關系著公平正義能否實現。為此，建立科學合理的績效評價體系，對檢察官實行規范的管理，提升檢察官執法能力和水平，具有十分重要的現實意義。

（二）落實檢察官司法責任制的需要

司法責任制要求 “讓審理者裁判，由裁判者負責”。在檢察機關辦案責任制上體現為“誰辦案，誰負責；誰決定，誰負責”。對檢察官錯案或過錯的追究只是落實司法責任制的一個方面，是對檢察官執法過錯的負面評價，以此警示本人和他人，起到亡羊補牢的作用。而落實檢察官司法責任更主要的方面是通過科學合理的績效評價制度，發揮績效評價機制正面引導、過程控制、雙向激勵等作用，促使檢察官個體根據績效評價體系指引和管理，不斷提升個人的職業素養和能力水平，在執法辦案的每一個環節都認真遵守規定、盡職履責，保證司法責任落實到每一名檢察官，落實到檢察官執法辦案的每一個案件和每一個環節。

（三）實現檢察機關科學管理的必然要求

科學管理模式中最基本的三大要素是合理的目標、專業的評估、正確的獎懲。檢察官地檢察機關占據著主體并發揮著核心作用，應該是檢察機關管理的重點。根據《檢察官法》第二十二條規定，檢察官績效考核機制是確立為檢察官等級評定、選拔使用、獎懲任免等制度重要基礎和前提，沒有科學合理的績效評價體系，就不能客觀公正地掌握檢察官的能力水平和工作實績。由此可見，各種針對檢察官的管理活動只能圍繞績效評價結果來開展，這也是檢察機關實行科學有效管理的必然要求。

（四）提升檢察官素質和能力的必要手段

推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化是提升檢察官隊伍能力、素質的必由之路。檢察官職業化就是檢察官在行使國家檢察權、履行法律監督職責過程中，將其所特有的檢察職業意識、職業技能、職業道德和職業地位具體化、專門化的實踐過程。［2］檢察官的職業化，要求必須建立一整套嚴密的科學績效評價體系，通過評估，對檢察官的法律專業知識、法律監督能力、司法實踐經驗、職業道德操守、工作業績以及職務行為產生的效果等進行全面的衡量和評判，以此來促使檢察官不斷提升自己的學識修養、理論水平、業務能力，培育檢察官“以理性思維和獨特的推理去實現法律的定性”以及“維護社會正義和自由、維護法律權威為價值追求的職業意識”。［3］

三、建立檢察官績效評價體系的具體構想

（一）建立規范權威的檢察官績效評價主體

為保證績效考評的權威性，應當成立專門的檢察官績效考評委員會，并下設日常的辦公機構。專門的檢察官績效考評委員會組成成員必須多元化，具體可以吸收本單位政工、紀檢監察、案件管理部門人員和資深檢察官代表及社會有關人員組成，保證考核結果的專業性、公開性。確定社會有關人員時，可以結合考核目的、內容和不同崗位職責情況，考慮不同部門、不同類型的組成人員。如對偵查監督、公訴崗位的檢察官的考核評價可吸納公安機關偵查人員、法院審判人員、律師等參與，以加強考核評價的外部監督。

（二）設置科學合理的檢察官績效評價指標

檢察官績效考評的內容與指標應當統一規范，應遵循以下原則：

1.遵循績效考核評價理論。根據績效評價理論，對某一行業職員評價從基于能力、基于行為和基于結果三個方面考核評價才能全面客觀，不失偏頗。所以，對于檢察官績效評價應該包括素質（能力）、履職行為和履職效果的評價。根據最高人民檢察院及各地實踐總結，檢察官績效評價內容與指標為：一是素質能力，評價指標包括政治思想和政治理論水平、遵守檢察職業道德情況、遵守法律和紀律情況、法學理論水平（包括調研能力）、檢察業務能力、工作態度。二是履職行為，評價指標包括遵守訴訟法和業務規范情況、履行法定職責情況、完成上級或領導部署任務情況、與他人交往合作情況。三是履職效果，評價指標包括完成執法辦案任務情況（辦案數量）、執法辦案準確率、社會滿意度、執法辦案挽回經濟損失情況、執法辦案輿論效果情況、執法辦案上級單位評價情況。“許多工作不僅體現在具體結果上，還包括具體行為性質和過程性指標。”［4］從現代績效管理制度發展趨勢看，人們逐漸認識到，行為的有效性往往比結果的實現更為重要。應當摒棄單純以辦案結果、工作實績為考核內容的考核評價體系，逐步建立業務實績與司法行為并重的考核評價體系。

2.符合檢察職業規律和特點。第一，設定指標要聚焦法律監督主責主業。檢察機關是法律監督機關，我國監察體制改革以后，檢察機關的主要業務就是法律監督。檢察機關在對檢察官績效考核中要把法律監督效果作為重要考量指標。加強對檢察監督案件的質量評查，加大對監督案例效果好的加分比重。第二，結合檢察不同業務部門制定不同的業務評價指標。第三，制定業務評價指標，應當根據檢察官權力清單落實檢察官執法辦案責任。

3.合理設計考核指標和標準。對檢察官的考核內容要體現出檢察工作職業性、專業性的特點。要以加強法律監督職能為核心，根據各級檢察機關職權和各地實際，科學設置好各級檢察機關的職權配置和工作形式。要在對每一個工作崗位進行分析的基礎之上編制一套嚴謹細致的崗位職責說明書，讓全體檢察官知道自己工作職責、程序和標準。嚴格按照崗位職責說明書規定的崗位職責要求，以定量分析為主，以定性分析為輔方法細化考核評價指標和具體的標準。設置考核指標，要最大限度地減少主觀隨意性。制定考核指標及標準時，還應考慮檢察官個體與部門（單位）考核各項指標內在邏輯的協調性。

（三）規定嚴謹細致的檢察官績效評價程序和方式

評價程序可以分為檢察官績效內部評價程序和外部評價程序兩類。

1.檢察官績效內部考核評價程序。檢察官績效評價程序是指由檢察官所在機關及其領導負責實施的績效評價程序。檢察官績效考核評價分為平時考核和年度考核。

（1）檢察官績效平時考核程序。檢察官績效平時考核程序主要包括：檢察官個人工作業績記實、相關部門評價、領導評鑒和結果備案四個步驟。個人業績記實一般以月為單位進行填寫并向上呈報，每個季度進行工作小結。案件管理部門對檢察官個人辦案數量和質量，政工部門、監察部門對檢察官的政治表現、工作表現、遵守職業紀律情況提出評價意見，部門負責人和主管院領導根據檢察官個人工作業績及相關部門意見給出評鑒意見。形成的材料報檢察官考評委員會備案，為年度考核打基礎。所有的考核工作可以借鑒吉林省檢察機關的做法，在網上建立檢察官執法業績檔案、網上實時操作，及時留痕。尤其是要加強檢察官績效的平時考核，有利于檢察官及時發現自身存在的問題，改進工作，提升能力。

（2）檢察官績效年度考核程序。檢察官績效年度考核程序主要包括個人年終總結、民主測評、主管領導評鑒、公示、確定等次及結果反饋救濟程序。檢察官個人年終總結，應當改變只填一張年度考核登記表的隨意做法，檢察官應當寫年度工作總結報告，并附有相關業績的實證材料，在單位內部網上公示。民主測評時，打破單位每人均等權重的固有定勢，因為與檢察官經常共事同志對其表現更加了解，應當加大與檢察官在同一部門的同事、部門負責人和主管領導評價意見的權重系數。主管領導在年度考核中所擁有的只是考核等次的“建議權”而非“決定權”，最終考核等次在公示后由本院的考評委員會作出。在考核程序中，為保護檢察官本人的權益，應當設置考核結果向檢察官本人反饋，聽取意見程序，檢察官本人對于考核結果有異議可以向本院考評委員會或上一級檢察機關的考評委員會申訴。

2.檢察官績效外部考核評價程序。檢察機關內部監督容易受到感情、利益等因素的影響，有時會使檢察官績效考評結果失真。為了提高績效考評的公信力，可以引入外部評價機制，吸納社會有關人員參與到檢察官績效考評過程中來。如對偵查監督崗位、公訴崗位檢察官的考核評價可以吸納公安機關偵查人員、法院審判人員、律師等參與。

（四）制定客觀公正的檢察官績效評價結果運用規則

當前，檢察官員額制、辦案責任制逐步實施，檢察官考核結果的合理、準確運用尤顯重要。在構建考核評價結果運用規則上，應當充分體現“能者上、庸者下”的績效考評目的，以有利于調動檢察官的工作積極性。考評結果主要應用在以下幾個方面：一是將考核評價結果作為晉升或降低檢察官等級、選入或退出員額的主要參考依據；二是將考評結果作為提拔檢察機關領導職務的參考依據；三是將考核評價結果作為開展培訓學習、崗位調整和交流的主要依據；四是將考核評價結果作為發現問題、制定改進方案、做出決策的主要依據。五是將考評結果作為調整檢察官薪酬待遇的主要參考依據。

注釋：

［1］張文顯：《法理學》，高等教育出版社、北京大學出版社1999年版，第266頁。

［2］賈志鴻等著：《檢察院檢察權檢察官研究》，中國檢察出版社2009年版，第228頁。

［3］郭立新：《檢察官的職業特點》，載《檢察日報》2004年3月2日第3版。

［4］張志剛：《公共管理學》，大連理工大學出版社2008年版，第357頁。