司法體制改革背景下建立檢察官單獨職務序列問題研究

●李 濤/文

建立檢察官單獨職務序列，就是要建立與行政職級完全脫鉤的檢察官單獨的職務序列，改變過去檢察官行政職級與公務員職級相對應做法。《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），有力解決了檢察人員分類后檢察官在職數比例、配備規格以及晉升年限等方面的諸多問題，但在具體實施過程中也遇到了許多新問題亟待解決。

一、建立檢察官單獨職務序列的現實意義

（一）推進隊伍建設專業化職業化的必由之路

從堅持黨管干部的原則考慮，中國共產黨執政資源系統良性運行的前提是各個資源要素本身能夠得到有效地開發［1］，用人權是黨最重要的執政權，檢察權是執政權的重要組成部分，檢察機關的用人權必須由黨執掌；從遵循職業特點和司法規律考慮，檢察人員的管理模式不同于一般的公務員管理，要建立公正、高效、權威的司法制度，必須建立有別于其他公務員的管理制度，與行政職級完全脫鉤；從建設高素質檢察官隊伍考慮，建設一支高素質的專業化、職業化檢察官隊伍，既是增強檢察人員的職業榮譽感和使命感的本質要求，也是確保公正司法，讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義的應有之義。

（二）堅持以問題為導向改革的必然結果

檢察官單獨職務序列是隨著司法體制改革的不斷深化，堅持問題導向催生的結果。從歷史發展的角度來看，我國檢察官管理制度經歷了由高度集權到雙重管理，再到法治化管理的逐漸發展的過程。隨著我國法治建設進程的不斷加快，傳統檢察官管理模式已經越來越不能適應新形勢發展的需要，最直觀的現象就是“千軍萬馬擠獨木橋”，大批的檢察官為了晉升行政職級，離開辦案一線去做管理，因此建立檢察官單獨的職務序列顯得尤為必要。

（三）遵循檢察工作和檢察官管理規律的必然選擇

長期以來，檢察人員實行與綜合管理類公務員基本相同的管理模式，沒有體現檢察人員的職業特點，不利于調動檢察人員的積極性。一方面，行政職級與工資待遇掛鉤，造成大量本想專注業務工作的檢察官被迫追求行政職級的晉升，造成工作注意力的分散；另一方面，一線辦案力量短缺，案多人少矛盾突出，而檢察人才又不斷流失到行政管理崗位，嚴重制約了檢察工作的發展。建立檢察官單獨職務序列，有利于發揮制度引導作用，做到“使用人也培養人，關注工作也關注人”［2］，這也是遵循檢察工作和檢察官管理規律的必然選擇。

二、建立檢察官單獨職務序列的制度優勢

（一）檢察官職業發展通道更為通暢

《試點方案》沿用《檢察官法》確定的“四等十二級”，對省級、市（地）級、縣級檢察院，以及直轄市檢察院分院、副省級城市的檢察院的等級設置作出了規定，對直轄市所屬區、縣，副省級城市所屬區檢察院的等級設置也作出了原則規定。同時，規定個別長期在基層任職、工作特別優秀、作出突出貢獻的檢察官，經審批可晉升至二級高級檢察官，這樣一來大大拓寬了檢察官職業發展空間。如市（地）級檢察院增設一高，擴大了二高人員比例；縣級檢察院增設三高，擴大了四高人員比例。此外，還打通了上下交流渠道，突出了基層導向。如規定縣級檢察院檢察官可以從五級晉升至三高，個別還可晉升至二高。

（二）檢察官等級晉升方式更為多樣

《試點方案》規定晉升方式分為三種，根據年限按期晉升，較為優秀擇優選升，表現突出特別選升。具體來講，一是按期晉升，即各級檢察院的檢察官均能按照任職年限逐級晉升到一定等級。二是擇優選升，對晉升較高等級的檢察官，實行比例或數量控制。三是特別選升，對特別優秀或工作特殊需要的，可以破格或越級晉升。省級檢察院二高以上、市（地）級檢察院三高以上、縣級檢察院四高以上，實行擇優選升，其他等級按期晉升。在晉升年限上，從五級晉升至一級，每一級2年；從一級晉升至三高，每一級至少3年；從三高晉升至一高，每一級至少5年，從整體上避免晉升過快、過早達到“天花板”，從而提供一種持續的激勵。

（三）確定檢察官等級比例更多考慮基層一線導向

《試點方案》在確定各級檢察院檢察官等級比例時，更多體現出重視基層一線的導向。一是擇優選升的等級比例越向下比例越高，省級院為20%，市（地）級院為30%，縣級院為40%。二是對員額較少的檢察院，擇優選升的檢察官等級可核定為若干名。三是擇優選升的檢察官中，除院領導人員外，明確要求在一線辦案崗位的保證有一定數量，在等級比例上高于綜合管理類其他類別公務員的職數比例。

三、當前建立檢察官單獨職務序列面臨的主要問題

（一）部分檢察人員對新舊檢察官等級理解還不夠透徹

《試點方案》實行的是全新的“四等十二級”單獨職務序列，但由于之前實行傳統管理模式的時間較長，有的地區檢察人員一時間還不太適應，傳統的“大一統”干部管理慣性短時期內難以轉變，導致一些地區檢察人員對新的等級概念理解還不到位。而且檢察官單獨職務序列是一個全新的職務序列，沒有參照坐標，目前“兩高”和中組部針對有關問題的答復，仍停留在各省對《試點方案》的理解和對未來困難的估計上，具體推進過程中還會出現什么樣的問題目前無法充分預測，只能在未來實踐中見招拆招，因此，有些檢察人員對新序列還持觀望態度，思想不夠重視，推進熱情不高。

（二）部分地區開展職務套改前后銜接上還存在一定梗阻

《試點方案》實施以來，雖然各地檢察官職務套改已基本完成，但還需進行檢察官單獨職務序列等級的確定，由此也產生了一些新的問題。比如，部分人員保留了原檢察官職務等級、部分人員沒有按期晉升等級、未入額檢察官將來可能入額時如何實現等級轉換等銜接上的具體問題。有的地方資深檢察官臨近退休覺得參加入額檢察官考試比較麻煩，有的也想把機會讓給年輕的檢察官，于是選擇放棄入額，結果到退休時才發現自己因為放棄入額，喪失了檢察官等級晉升的資格，退休后享受不了相關待遇，由此引發情緒上的不滿，值得引起充分重視。

（三）檢察官單獨職務序列配套制度的制定還比較滯后

檢察官單獨職務序列改革是一項系統工程，雖然各地制定了部分與檢察官單獨職務序列的配套制度，但從實際需要來看還遠遠不夠。一方面，《試點方案》實施后建立檢察官單獨職務序列工作正在加緊有序推進；另一方面，建立檢察官單獨職務序列配套制度卻沒能實現步步緊跟，有的配套制度明顯具有臨時性、應急性的特點，難免帶有一定的局限性。特別是在檢察官考核評價、晉級選升、培養交流、退出機制等方面的配套制度建設相對滯后，較大程度上影響到了檢察官單獨職務序列改革的深入推進。

四、完善檢察官單獨職務序列的路徑方法和對策建議

（一）理念先行：正確認識實施檢察官單獨職務序列后的“兩個關系”

正確認識檢察官單獨職務序列與公務員分類管理、檢察院工作人員分類管理的關系。首先，司法人員的分類管理作為公務員分類管理制度的重要組成部分是走在改革前列的。檢察官在人事管理上與列入公務員范圍的其他機關工作人員有著共同特點，可以用《公務員法》來規范這些共性的管理要求，其特殊管理要求可以由《檢察官法》來規定，兩者之間不存在根本上的對立和矛盾。其次，檢察官單獨職務序列與其他公務員職務序列相比又有明顯的不同。如職務設置不同，其他公務員都是根據機構規格設置職務層次，檢察官等級與行政職級完全脫鉤，等級設置突破了所在機構的規格。再次，實行檢察官單獨職務序列并非是使檢察機關各類人員相互隔離、彼此阻斷。在檢察院內部各類人員之間、檢察院與其他單位之間仍然有交流通道，留有制度接口。人的思想是客觀事物在人頭腦中的反映，思想工作必須在客觀現實中去尋找思想產生、發展、變化的原因［3］。

（二）問題導向：立足現狀加強實施過程中具體問題的溝通協調

一方面，扎實解決檢察官單獨職務序列試點中的突出問題。如針對檢察官等級職數和晉升方式等職業發展方面的重大問題，最高人民檢察院可考慮直接與中組部、中政委溝通協調，各省級院也可以積極主動與當地組織人事部門協商解決，在權限范圍內積極爭取。又如，針對檢察官單獨職務序列工資制度問題，最高人民檢察院可以與中政委、人社部和財政部溝通，各省級院也可以加強與省級有關部門溝通協調，出臺具體實施辦法，促進問題的解決。另一方面，要重視解決具體問題。及時了解各地檢察官單獨職務序列改革進展情況，加強問題追蹤，就改革中出現的具體問題統一口徑，必要時可考慮組織專題培訓班作出系統解答。在辦理各地遞交的關于檢察官職務等級晉升申訴材料時，答復過程中要注重說理并請當地檢察機關政工部門做好解釋說明工作。針對一些突出棘手的具體問題，可以聯合最高人民法院，按照組織途徑向中組部、中編辦提出可行性意見，積極推動相關問題的解決。

（三）制度配套：立足長遠出臺檢察官單獨職務序列系列配套制度

解決帶有普遍性的問題要著眼長遠的管理制度設置。一是針對檢察官等級確定、晉升等重大問題，盡快出臺相關配套制度。如在最高人民檢察院層面制定檢察機關各類人員職務序列晉升指導意見，在省級院層面可以協調有關部門先行制定等級晉升辦法。二是針對檢察官晉升依據的問題，盡快出臺配套操作辦法。如在傳統考核工作的基礎上繼續深化，出臺簡便易行的檢察官業績考評辦法，為檢察官晉升提供科學、令人信服的可靠依據。三是針對檢察官待遇保障的問題，盡快落實配套制度。如制定出檢察官績效考核及獎金分配指導意見，實現對檢察官及其他檢察人員的績效考核，并與獎金待遇掛鉤，從制度機制上保證檢察官單獨職務序列改革的推進實施。

（四）組織保障：重視檢察官單獨職務序列政策宣傳和督查指導

推進改革需要全體檢察人員的理解和支持，更需要組織的堅決推進和保障。一是做好檢察官單獨職務序列政策宣傳。及時解讀單獨職務序列政策信息，通過會議動員部署、集中政策宣講、邀請專家解讀、組織專題培訓、印發宣傳資料等多種方式和渠道，引導廣大檢察人員正確認識和理解新的“四等十二級”的單獨職務序列。二是注重實施檢察官單獨職務序列的督查指導。有條件的地方可以成立檢察官隊伍管理與組織建設改革督查機構，如最高人民檢察院專門成立有檢察隊伍管理與組織建設改革督查辦公室，加強對包括檢察官單獨職務序列在內的改革任務的督查落實。部分省級院采取建立改革臺賬、完成工作銷號、定期組織通報等方式加強督查。

注釋：

［1］蒯正明、楊新宇：《中國共產黨執政資源系統良性運行的路徑探析》，載《中國石油大學學報（社會科學版）》2010年第4期。

［2］趙世英：《論檢察機關部門文化的構建》，載《法制與社會》2015年第2期（上）。

［3］萬美容：《思想政治教育方法發展研究》，中國社會科學出版社2007年版，第98頁。