城鄉居民基本養老保險與解決城鄉養老二元化
——基于南京農村地區的調查

李冰，來鈺坤

（南京審計大學，南京 211815）

1 項目研究背景

為了全面建成城鄉統籌、權責清晰、可持續的社會保障體系，2014年2月7日，國務院決定將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度(以下簡稱城鄉居民養老保險)，并于2月21日出臺了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》[國發(2014)8號]。自新制度實施以來，覆蓋城鄉的基本養老保險制度已經基本建成。根據官方數據顯示，截至2016年城鄉居民基本養老保險參保人數已達50472萬人，比上年末增加365萬人，覆蓋率達到98%，其中實際領取待遇人數14800萬人。全年城鄉居民基本養老保險基金收入2855億元，比上年增長23.6%，其中個人繳費700億元。基金支出2117億元，比上年增長34.7%。基金累計結存4592億元。

但是在實際的操作過程中，新制度存在繳費水平低，無法保障居民生活水平；居民參保意愿弱，養老保險意識不強烈；補貼制度不健全，相關的激勵政策模糊等問題。這些問題在農村地區尤為嚴重，以江蘇省為例，2015年年末城鄉居民基本養老保險參保人數達到1317.79萬人，比上年增長3.42%，領取基礎養老金人數1024.56萬人，然而面對龐大的參保人數，城鄉居民基本養老保險基金總收入為274.78億元，其中個人繳費僅達到65.32億元，說明雖然新制度的覆蓋率逐年上升，但是居民參保意識不強烈，選擇低檔保費的居民占多數。由此可見城鄉居民養老保險在實現保障農村居民生活水平，縮小城鄉差異上還沒有實現真正意義上的“并軌”。

根據初步調查，江蘇省南京市的養老保障制度比之于全國其他城市發展相對較早、也相對較成熟，2012年已經基本實現城鄉居民養老保險和新型農村養老保險兩項制度的全面覆蓋。2014年響應中央的號召，開始全面整合新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險，實行統一的城鄉居民養老保險制度。截至2015年年末，全市城鄉居民養老保險參保人數達253.1萬人，覆蓋率達98%，領取養老金的整體水平位居全國前列。同時南京市農村集中在南京的周邊，城鄉的差距比較明顯，具有一定的典型性，所以本課題選取江蘇南京作為樣本點。

針對目前江蘇省南京市農村地區的城鄉居民養老保險的實施情況我們提出以下幾個問題，以討論該制度存在哪些問題：①居民一般的繳費檔次屬于哪一類，這種繳費水平能否保障日后居民的生活水平，居民選擇這類繳費檔次是因為經濟收入低、還是政府激勵程度不夠亦或其他原因？②居民對目前城鄉居民基本養老保險相關政策是否滿意；政府目前的補貼水平能否跟上居民的生活水平。③據相關資料了解，吉林省、安徽省、河南省的城鄉居民基本養老保險制度發展較完善，人民參保意愿高、保障程度高，他們的具體措施是什么樣的；南京市是否可以借鑒這些地區的經驗通過某些途徑完善本地的養老保險制度。

2 阻礙因素分析

我們以江蘇省南京市為調研點，在浦口區、六合區、高淳區的農村調查了三百多位群眾，其中繳納城鄉居民養老保險的有267位，在調查問卷中，我們著重收集了繳費檔次、收入水平、養老方式、政府滿意度和建議這幾方面的回復。通過問卷調查和分析我們發現如下幾個問題：

第一，農村地區的居民的參保意識不夠強烈，一般選擇繳費水平較低的保險檔次。其中年繳費檔次在900～1100元的占90%，而年繳費大于1100的僅占7%。大多數受訪者認為城鄉居民基本養老保險繳費時間較長。大多數的居民表示擔心政策、利率等的變化以及對自身能否足額領回養老金有所顧慮，所以對養老保險不敢有大的投資。

第二，相比社會養老，人們更接受自我養老，家庭養老。調研得出的數據顯示，自我養老占比最高達40%，家庭養老占24%，而社會養老僅占36%。這主要是因為大多數受訪者表示補貼水平低，認為養老保險金無法保證其對養老生活基本要求，所以更傾向于自我養老與家庭養老[1]。

第三，宣傳工作不到位。在民眾的滿意度感受上，有近50%的民眾感到一般，10%的民眾感到不滿意，比較滿意和非常滿意占到了19%和24%。其中最主要的是政府宣傳工作的不到位。在訪問過程中，近8成的群眾都反映，政府在養老保險方面上做的宣傳過少，甚至都沒有宣傳。導致他們對這方面政策都沒有很好的了解，所以一旦出現誤會，很容易引起民眾的不滿，從而對養老保險失去信心。

我們根據調查的數據計算農村居民退休后領取養老金每人每月約在200元，然而其消費水平在每月1000元左右，是其養老金收入的5倍。雖然近年來政府大力改善民生問題，不斷提高養老保險的補貼，農村人均養老金給付水平持續上漲且上漲率不亞于城鎮地區，但是由于基數過低，導致一定程度上城鄉養老金給付水平在進一步拉大。所以上述阻礙因素嚴重妨礙了養老保險的統籌和可持續發展。

3 政策建議

通過文獻查閱，我們發現吉林省、安徽省、河南省，在城鄉居民基本養老保險的實施中比較成熟和完善，對此總結了他們的優點：吉林省在城鄉居民基本養老保險的推行過程中將“四個統一”與“四個創新”相結合，即統一城居保與新農保，形成統一的管理體系，將之前的保險統籌起來最大程度保證居民的利益，同時也解決了城鄉居民保險不統一而導致的人員龐雜，辦事效率低下的問題。河南省從縣、區、市逐層入手，了解居民的參保意愿，找出實施的難點，逐個解決優化，保證了每一環節的順利實施，最終達到制度的成功推進。安徽省注重養老保險的銜接狀況，根據相關銜接問題，出臺了許多針對性政策，為養老保險之后的推廣打下基礎[]。南京市也可以參照吉林省、河南省、安徽省的經驗，因地制宜提出有關解決的措施。

第一，了解居民的參保意愿，繳費的意愿以及生活質量的訴求和繳費能力，為其選擇養老保險的檔次提供相關的參考建議和咨詢服務，這種針對性的服務既可以在一定程度上保障農村居民未來的養老需求又可以提高居民對養老保險的滿意程度和幸福指數，同時也有利于探索出適合南京市的城鄉居民養老保險統籌制度的最優發展路徑。

第二，地方政府形成統一的城鄉居民基本養老保險管理系統。城鄉居民養老保險和新型農村養老保險統一后，可以將原先分屬兩個部門的機構進行合并，從而實現統一繳費、統一補助。針對不同的參保群體比如被征地農民以及進城務工農民等要有靈活的處理機制，這樣不僅避免了由于機制龐雜而導致的信息發布不到位，從而導致政策被誤解，還精簡了機構、降低了人力成本，有利于政策的可持續發展。

第三，為城鄉居民基本養老保險金配置專業人才隊伍，不斷提高養老保險基金管理機構的建設，為城鄉養老保險統籌制度的發展提供充足的資金保障，從而提高養老保險基金的管理水平，確保基金的安全性和增值保值能力，保證居民們的養老利益、增強居民對繳納養老金的信心，維護城鄉居民基本養老保險的可持續發展。

第四，可以采取由點到面的推廣方式。統籌城鄉居民養老保險是一個需要長期完善的社會工作，我們可以先從一個縣開始推行，針對推行過程中的不足和疑難問題，找出影響城鄉居民養老保險制度統籌發展的原因，不斷優化制度，然后再逐步推進到區、市，逐層推進，擊破各個疑難問題，這種分階段制度化的推行方式有利于制度的不斷完善從而實現持續性和穩定性。