街道安全生產(chǎn)監(jiān)督管理存在的問題及對(duì)策措施研究
——以南京市鼓樓區(qū)為例

楊靜

（蘇州大學(xué)衛(wèi)生與環(huán)境技術(shù)研究所，江蘇蘇州215123）

1 引言

街道是最基層的政府機(jī)構(gòu)，在安全監(jiān)督管理方面，處于政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的最前沿，承擔(dān)日常安全監(jiān)管的艱巨任務(wù)和巨大壓力。在很長一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)各界對(duì)街道層面在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中扮演的角色不清楚，對(duì)其在安全監(jiān)管中的重要性和基礎(chǔ)性作用認(rèn)識(shí)不足，安全領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)街道安全監(jiān)督管理方面的研究較少，關(guān)注度也不高，但街道在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方面所起的作用是基礎(chǔ)性和不可或缺的。

2 有關(guān)街道安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)定

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2014年修訂）第八條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。”《江蘇省安全生產(chǎn)條例》（2016年修訂）第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)（包括工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）管理委員會(huì)等地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)本區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。”第五十四條規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以委托符合《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定條件的安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰”。《南京市安全生產(chǎn)條例》（2014年1月1日施行）第七條規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定，做好轄區(qū)內(nèi)相關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作”。第四十三條規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)確定負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)轄區(qū)內(nèi)高危行業(yè)以外的生產(chǎn)經(jīng)營單位實(shí)施安全生產(chǎn)日常檢查，指導(dǎo)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)開展安全生產(chǎn)活動(dòng)，并協(xié)助有關(guān)部門實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)安全事故隱患或者違法行為，應(yīng)當(dāng)督促生產(chǎn)經(jīng)營單位限期治理或者改正，并向有關(guān)部門報(bào)告”。《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（國家安監(jiān)總局15號(hào)令）第十二條規(guī)定：“安全監(jiān)管監(jiān)察部門根據(jù)需要，可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定條件的組織或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰。受委托的單位在委托范圍內(nèi)，以委托的安全監(jiān)管監(jiān)察部門名義實(shí)施行政處罰[1]。”

綜上可知，南京市鼓樓區(qū)街道層級(jí)政府或行政機(jī)構(gòu)具有相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，但執(zhí)法權(quán)限較小，僅有行政安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和責(zé)令改正的權(quán)力，因而并非安全生產(chǎn)監(jiān)管行政執(zhí)法主體，街道所具有的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限僅來自于相關(guān)部門的委托。

3 街道安全生產(chǎn)監(jiān)督管理問題分析

3.1 街道安全監(jiān)管人員能力不滿足崗位需要

在調(diào)研中，大部分街道安全監(jiān)管人員由其他崗位轉(zhuǎn)入安全監(jiān)督管理崗位，對(duì)于安全崗位的必備知識(shí)儲(chǔ)備不足，從事安全監(jiān)管崗位時(shí)間短，安監(jiān)崗位工作經(jīng)驗(yàn)不足，具有安全專業(yè)背景的不到三分之一。在人員配備方面，街道及上級(jí)部門更關(guān)心的是該工作是否有人做，而不是該工作是否由適合的人來做。

3.2 街道安全監(jiān)管人員崗位忠誠度低、流動(dòng)意愿大

當(dāng)前形勢下，生產(chǎn)安全事故發(fā)生的不確定性讓安全監(jiān)督管理崗位變得相對(duì)不穩(wěn)定，崗位人員時(shí)刻認(rèn)為自己面臨被行政追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，精神上長期處于焦慮緊張狀態(tài)。調(diào)研中有80%的被調(diào)查人員擁有極高的流動(dòng)意愿，反映出非常低的崗位忠誠度。

3.3 街道安全生產(chǎn)壓力依然較大

鼓樓區(qū)多是非公有制企業(yè)、個(gè)體戶、小作坊、小商店、小餐飲、小網(wǎng)吧等經(jīng)濟(jì)主體規(guī)模小、設(shè)備原始落后、從業(yè)人員素質(zhì)差、安全管理水平低，在安全方面的投入意愿極低，業(yè)主還是以提高經(jīng)濟(jì)效益為主，安全意識(shí)極差。2017年3月21日、4月7日、6月8日、6月27日，南京市鼓樓區(qū)相繼發(fā)生了裝飾公司高墜事故、裝飾公司物體打擊事故、月子會(huì)所食堂爆燃事故、校門口龍蝦店爆燃事故，安全生產(chǎn)壓力較大。

3.4 法律法規(guī)對(duì)于街道安全監(jiān)管的規(guī)定不完善及制度缺陷

雖然《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2014年修訂）第八條規(guī)定了街道辦事處的有關(guān)職責(zé)，但是沒有明確街道具體安全監(jiān)督管理的領(lǐng)域和范圍，且沒有給街道安全監(jiān)督部門賦予行政執(zhí)法權(quán)，街道安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)現(xiàn)的隱患只能采取勸說、溝通及隱患上報(bào)，不具有強(qiáng)制性，不能及時(shí)處理某些較大隱患。

3.5 街道安全監(jiān)管裝備、投入不滿足監(jiān)管需要

街道為了滿足日常安全生產(chǎn)監(jiān)督管理需要，至少要配備三個(gè)方面的裝備：一是有固定辦公場所和辦公設(shè)備、監(jiān)管人員統(tǒng)一服裝、執(zhí)法車輛、執(zhí)法文書等；二是監(jiān)測裝備，如可燃有毒氣體檢測儀、氧氣濃度監(jiān)測儀、測距儀等專業(yè)設(shè)備；三是相機(jī)、攝像機(jī)、錄音筆等調(diào)查取證設(shè)備。目前，鼓樓區(qū)各街道除了辦公場所和辦公設(shè)備明確以外，其他監(jiān)管設(shè)備均處于空白狀態(tài)。

4 解決街道安全監(jiān)管問題對(duì)策措施

4.1 從法律法規(guī)、規(guī)章制度層面明確細(xì)化街道安全監(jiān)管職責(zé)

對(duì)街道安全監(jiān)管范圍和職責(zé)做出明確的規(guī)定，使街道安全監(jiān)管工作有法可依、有章可循，可在《江蘇省安全生產(chǎn)條例》或《南京市安全生產(chǎn)條例》中明確街道安全監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，解決目前街道面臨的“什么好像都要管、但很多又無法管”的現(xiàn)狀，同時(shí)也要避免街道安全監(jiān)管不作為或者亂作為現(xiàn)象，規(guī)范街道安全監(jiān)管執(zhí)法行為[2]。

4.2 提高安全考核指標(biāo)權(quán)重、明確監(jiān)管人員盡職盡責(zé)范圍，轉(zhuǎn)變思想觀念

適當(dāng)提高安全生產(chǎn)指標(biāo)的考核權(quán)重，將安全生產(chǎn)指標(biāo)納入激勵(lì)因素范圍，改變街道對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的看法和認(rèn)識(shí)，提高安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作在街道工作中的地位。明確街道安全監(jiān)管人員的履職盡職范圍，解決街道安監(jiān)到底哪些必須管、哪些可以管、怎么做才能算盡職、做到什么程度就能夠在事故發(fā)生后“盡職免責(zé)”等問題，從根本上轉(zhuǎn)變當(dāng)前流行在街道安全監(jiān)管人員的“宿命論”、“運(yùn)氣論”的看法，降低街道安監(jiān)人員的心理壓力，提高其工作崗位穩(wěn)定性。

4.3 加強(qiáng)安監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)、完善安監(jiān)裝備配備

目前街道安全監(jiān)管人員專業(yè)知識(shí)不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平不高，應(yīng)開展經(jīng)常性專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，通過多種方式加強(qiáng)安全生產(chǎn)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高街道安監(jiān)人員能力，以滿足街道安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的需要。在日常安監(jiān)工作中，應(yīng)當(dāng)先配備基礎(chǔ)性裝備，如服裝、檢測監(jiān)測設(shè)備、調(diào)查取證設(shè)備等。當(dāng)前國家大力推行“科技興安”戰(zhàn)略，安全管理也要運(yùn)用先進(jìn)的安全技術(shù)裝備，以面對(duì)不斷變化的安全形勢。

4.4 提倡政府向“第三方”購買安全生產(chǎn)科技服務(wù)，緩解壓力

針對(duì)街道安監(jiān)工作牽涉面廣、范圍大、領(lǐng)域和行業(yè)多，但人力配備少、專業(yè)力量不足的現(xiàn)狀，可引入“第三方”，由專業(yè)力量集中、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、信譽(yù)好的中介機(jī)構(gòu)完成相關(guān)安全生產(chǎn)服務(wù)工作。