淺析政府治理視角下推進西藏基本公共服務均等化的建議

邱曉峰

（西藏大學，拉薩850000）

1 引言

我們正迎來一個追求權利平等和社會公平正義的新時代，而基本公共服務均等化正是這個時代最鮮明的特征。基本公共服務均等化不僅是我國未來社會發展的重要政策目標，更是政府治理能力現代化的重要體現。西藏由于在經濟、歷史、地理、人文、宗教等方面具有的獨特性和復雜性，其城鄉發展不平衡、區域間不協調的問題比較突出。這一問題如果不能得到有效化解，將不利于西藏的長足發展和長治久安，并有可能加劇其他社會矛盾。因此西藏自治區實現基本公共服務均等化是西藏經濟社會發展的必然要求，是實現西藏自治區政府治理能力現代化的重要途徑。

2 政府治理的概念

20世紀70年代以來，“新公共管理改革”的浪潮席卷西方各國，即利用私營部門的管理方法和技術重塑政府，提高公共管理的水平和公共服務的質量。20世紀90年代治理、善治理論與實踐勃興，開啟了政府治理的新時代，“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動，善治的本質特征在于政府與公民對公共生活的合作管理。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標厘定了當下中國政府改革的工作重點，建設一個結構體系和治理能力都具有現代特質的政府治理形態。“政府治理”是指在中國共產黨領導下，基于黨和人民根本利益一致性，政府行政系統作為治理主體，為維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，實現和發展公共利益，參與社會公共事務的治理。

3 推進西藏基本公共服務均等化宏觀背景

2012年黨的十八大將“公共服務均等化”這一改革命題再次擺在重要的戰略地位，并明確提出了基本公共服務均等化總體實現的更高目標，并在效率與公平的關系上，提出了更加“注重公平”的理念。這為我國進一步推進基本公共服務均等化建設，提高政府治理能力給出了更加清晰的指引。2015年8月，西藏第六次工作座談會上，習近平主席指出要牢牢把握改善民生、凝聚人心這個出發點和落腳點，大力推動西藏和四省藏區經濟社會發展。要大力推進基本公共服務，突出精準扶貧、精準脫貧，扎實解決導致貧困發生的關鍵問題，盡快改善特困人群生活狀況。并強調“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則。同時，西藏自治區政府深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神和中央第六次西藏工作座談會精神，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神、特別是“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想和“加強民族團結、建設美麗西藏”的重要指示，在《西藏自治區“十三五”時期國民經濟和社會發展規劃綱要》中提到“統籌區域基本公共服務均衡發展”。著力推進基本公共服務均等化，努力實現惠及全區人民的基本公共服務均等化目標，是人們共享現代化成果的重要舉措，是改善民生、統籌城鄉發展的重要任務，到2020年，將西藏全面建成安居樂業、保障有力、家園秀美、民族團結、文明和諧的小康社會。

4 西藏基本公共服務非均等化原因

4.1 獨特的自然環境

西藏地處我國西南邊陲，北鄰新疆維吾爾自治區，東連四川省，東北緊靠青海省，東南連接云南省，南與緬甸、印度、不丹、尼泊爾等國家毗鄰，西與克什米爾地區接壤，地勢西北向東南傾斜，高峻逶迤，地形復雜多樣，平均海拔4000米以上，是青藏高原的主體部分，有著“世界屋脊”與“世界第三極”之稱。

由于受地形地貌影響，大部分地區空氣稀薄，高寒缺氧，在很大程度上加大了西藏在提供公共服務和產品的難度。許多高海拔地區一直以來被譽為“生命的禁區”，寒冷缺氧、干燥且多大風，自然環境惡劣，不利于動植物的生存以及工農業發展，限制了政府提供基本公共服務能力。其次，大部分地區高山林立，地形復雜，再加上特殊的地質構造，以及頻繁的自然災害，給交通運輸和通訊設施的建設以及養護工程帶來巨大的困難。再者，高原地區相對封閉落后，一定程度上制約了經濟的發展，加上西藏地域廣闊，人口稀少不集中，人口城鎮化發展速度較為緩慢，對公共基礎設施集中建設帶來很大的不便，難以實現均等化發展。

4.2 政府協作治理不力

西藏作為我國的邊疆地區，經濟社會發展水平相對較低，政府在公共服務供給方面始終發揮著主導作用，但是基本公共服務供給涉及各個領域，聯接著中央政府到地方基層千千萬萬個機構、組織和個人。由于政府協調機構缺乏，組織協調力度不夠，同時協調機構建設明顯不知足，對于單項基本公共服務均等化行動的深入實施沒有發揮很好的協調作用。同時也難免由于公共服務供給涉及的部門多，范圍廣而發生“扯皮”等現象，影響均等化實施的效果。

4.3 社會組織參與有限

西藏社會經濟的發展很大程度上依賴國家財政的支持，基本公共服務的供給來源主要是政府，社會力量的參與非常有限。西藏擁有的社會組織數量、規模等在全國各省排名中均為倒數，而且大多數社會組織所發揮的作用傾向于傳統文化的保護與傳承、維護社會的和諧穩定。但是在公共服務領域參與的較少，所發揮的作用也是相當有限。

此外，在地域的分布上受地理環境的影響，分布不均，對偏遠地區公共服務供給方面作用微乎其微。更重要的是許多社會組織，尤其是一些公益基金會，缺乏雄厚的資金和相應的人才技術支持，嚴重依賴政府，既限制了自身發展的獨立性，也限制了其提供公共服務和公共產品的能力。

5 推進西藏基本公共服務均等化的建議

5.1 政府主動創新治理，構建和諧穩定新西藏

由于西藏人口分散，點多線長，廣大農牧區的管理上還存在一些盲區和空白點，做好西藏的工作，重難點在于基層，著力點也應當放在基層。自治區政府應當繼續開展創先爭優強基礎惠民生活動，通過派駐工作隊，深化干部駐村工作，夯實基層基礎。團結帶領各族群眾尋找致富門路，拓寬致富增收渠道，落實各項惠民富民政策，維護西藏和諧穩定。其次，深受歷史傳統和宗教信仰等因素的影響，西藏絕大部分農牧民信仰藏傳佛教。作為藏傳佛教的產物，寺院和宗教組織在維護西藏社會穩定、提供教育文化等基本公共服務方面也發揮著比較特殊的積極作用。政府應當完善寺管會管理職能，建立以駐寺干部為主體，愛國愛教僧尼共同參與的寺廟管理長效機制。并且努力提高駐寺干部能力，加強宗教界人士的培養，完善利寺惠僧措施，為西藏基本公共服務的均等化建設掃除路障。

5.2 調動多元主體參與，推動多領域協同并進

由于西藏受政治、經濟、歷史、地理環境的影響，當前的基本公共服務和公共服務產品供給模式仍然是政府主導型供給模式。當然政府治理是一個協調的過程，一個眾人參與的動態過程，除了政府發揮應有的作用，社會團體也應當承擔起相應的參與公共事務的義務。應當充分利用社會團體，調動各方面的力量參與其中，從而使得政府更有動力與能力為社會提供公共服務。西藏地域寬廣，人口密度低，政府服務半徑長，成本高，政府很難對農牧區以及城鄉間居民不斷提高的基本公共服務需求作出全面的掌握。所以，政府可積極嘗試通過外包、特許經營等方式鼓勵政府以外的私人、城鄉社區、民間組織與慈善機構等第三部門以及市場機制等主體參與基本公共服務供給，建立多元化的供給機制，從而提高供給效率。

5.3 加快城鎮化建設，助推公共服務均等化

當前，西藏常住人口城鎮化率仍在30%以下，城鎮化水平很低遠遠落后國內其他地區。政府應當加快新型城鎮化建設，優化西藏城鎮化發展格局，引導人口向城鎮適度集中，處理好扶貧搬遷向城鎮聚集和向生產資料富裕、基礎設施相對完善地區聚集的工作。通過集中過于分散的人口，集中提供便利的基本公共服務設施和優質的基本公共服務產品，提高西藏人民的滿意度和幸福感。同時充分發揮地級市對周邊地區的帶動輻射作用，并能夠帶動周邊城鎮合理地融入西藏的整體發展格局中，從而推進西藏區域基本公共服務均等化，縮小區域差距。