堅定集聚方向 強化用地保障切實保障農民建房

□ 平湖市國土資源局 高浩健

農民建房難是當前國土資源系統解決“三農”問題中最突出存在的問題之一，難度大、責任大。近年來，平湖市國土資源局高度重視農民建房，始終把解決農民建房需求作為一項重大民生工程全面推進，不斷優化規劃布局、爭取用地指標、開展綜合整治，以統籌城鄉發展、建設美麗鄉村、造福人民群眾為宗旨，多角度多途徑破解農民建房難問題，不斷滿足農戶建房用地需求，切實保障農民群眾的切身權益。

一、提高認識站位，在思想和行動上高度重視

切實保障農民建房，是法律賦予各級黨委、政府的重要職責，是改善農民生活條件的最基本保障。平湖市歷來高度重視農民建房問題，從2008年率先在嘉興市開展宅基地置換新社區建設以來，始終堅定集聚方向，扎實推進農房改造集聚，既保障了農民建房合理需求，又促進了新市鎮、新社區“兩新”工程建設。2016、2017連續兩年將解決農民建房問題列入政府實事項目。及時分析“兩新”工程建設、農民建房保障及管理工作上的問題，進一步統一思想認識，協同相關部門，在完善村莊建設規劃、調整土地利用規劃、加強用地指標保障、建立建房管理長效機制等方面落實具體舉措，努力使農民建房難問題得到緩解，推動形成合理保障、有序建房、依法管理的新機制。

二、堅持規劃先行，切實落實農民建房空間

1.通過土地規劃優化，留足農民建房用地空間

在土地利用規劃上，落實優先滿足新農村建設用地要求，謀劃和做好新社區用地規劃布局和局部調整。在2015年土地規劃調整中落實新農村新增建設用地空間6830畝，在2016年永久基本農田核減中安排新農村及農民建房用地核減8500畝，為農民建房用地留足發展彈性空間。通過土地規劃年度調節實施方案、落實方案、修改方面編制，結合實際，逐年有序保障當年度農民建房新增用地規劃空間。2018年，平湖市將啟動全市土地利用總體規劃修編，緩解當前規劃實施過程中存在問題，進一步優化土地利用結構，充分考慮全市村莊布點現行啟動規模和規劃新增用地需求、規劃期擬搬遷農戶數、近三年農民安置用地需求，全面統籌，重點保障農民建房民生用地，對錯位、錯配、漏配的用地布局進行優化，建立空間調優機制，分時序做好保障，確保到2020年前農民建房用地空間充足、落地有序。

2.通過村土地規劃編制，探索農民建房用地更大流量

緊抓政策機遇，積極探索，在有用地需求的村開展村土地利用規劃編制，以編制村規劃為載體，在保護紅線、保護耕地的前提要求下，以現狀為基礎，探索通過對現有零散村莊點進行整治，實現原有農村宅基地用地總量減量，產生“流量”指標優先保障新農村農民建房用地，促進農村產業發展、基礎設施和公共服務設施配套建設。以全域土地整治為抓手，以村域整體為單元，將農村建房，農田水利建設項目，美麗鄉村建設、環境綜合整治等各專項工作有機整合到土地整治平臺，從生產、生活和生態三方面優化布局，通過規劃編制和實施，為新農村集聚、農民集中建房居住置換更多流量空間，進一步促進耕地集中連片、質量提升以及農村配套公共服務和基礎設施完善。2017年，平湖市已經編制完成了廣陳鎮三興村、港中村、前港村三個村土地利用規劃，并啟動了曹橋街道三個村的村土地利用規劃。2018年，平湖市將結合上級釋放的最新政策紅利，充分調查摸底，按需按實際繼續在全市范圍內開展村土地利用規劃編制。

3.通過多規銜接，暢通農民建房落地通道

落實土地利用總體規劃與村莊布點規劃等相關規劃充分銜接、精準匹配，并與經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、環境功能區劃等各類規劃提前對接。按照“多規合一”要求，通過建立統一的空間規劃體系，推進建立城鄉一體的資源配置、優勢互補的發展機制，暢通農民建房規劃布點從藍圖到落地要素保障路徑。同時，積極對接，研究探索，結合當前美麗鄉村建設大環境，從充分利用存量角度出發，爭取在政策范圍允許的條件下，增加保留特色村落規劃數量，進一步充實優化“1+X”布點規劃中的“X”，引導農民建房形成更合理、更優化的空間布局，為緩解農民建房用地壓力找尋出路。

三、立足建房落地，加強用地指標保障

一是做好調查摸底，及早啟動工作。結合該市農村土地整治規劃，及早部署開展土地整治復墾和農房搬遷集聚意愿調查。依托村級土地民主管理，會同鎮村干部，深入村組戶，采取多種形式，宣傳土地整治、搬遷集聚，面對面講解政策、調查摸底、進行動員，摸清農民建房意愿情況，為下一步安排落實用地保障工作打下了基礎。

二是積極向上爭取，專項落實指標。根據農民要求和實際需要，通過建房專項指標安排一點、土地整治復墾落實一點、存量建設用地調劑一點等辦法，保證農民建房用地指標。統籌用好農民建房專項指標，2017年年初省廳下達指標農民建房專項指標新增建設用地138畝，平湖市全部用于安排農民建房，并積極爭取省國土資源廳補助農民建房指標，全年通過計劃指標累計報批農民建房新增建設用地193.1畝，占全市年度新增建設用地計劃指標總量的13.55%。編制農村土地綜合整治項目16個，面積1735畝，其中用于農民搬遷安置建房用地595畝。

三是依法依規推進，有序引導落地。依托《平湖市農民建房用地管理辦法》（市政府第57號令），以及鼓勵農房改造集聚和農村土地綜合整治的一系列政策措施，因地制宜，推進農房改造和集聚。第一，征遷集聚。對城鎮規劃區范圍內，以及基礎設施、社會事業、重點工程建設中涉及的農戶，按照征遷政策進行集聚。第二，復墾搬遷。通過農村土地綜合整治，出臺激勵政策，有序引導項目區內農戶向“1+X”點集聚。第三，“n”點翻建。結合美麗鄉村建設，充分利用現有空間和土地，推進自然村落保留點的農房改造。第四，內部調劑。對村集體存量宅基地，在村集體組織成員內部流轉、調劑。第五貨幣安置。探索宅基地退出機制，對在城鎮有穩定職業和住所的農戶，自愿放棄宅基地的，由各鎮、街道制定標準，給予一定的經濟補償。

四、創新工作機制，加快農村土地綜合整治

一是加大政策激勵力度。建立市土地整治專項資金，每年安排不少于1億元，專門用于整治復墾以獎代補。對完成復墾驗收的土地根據節地率給予累進獎勵。各鎮街道通過免收新社區基礎設施配套費、給予宅基地占地補助、提前搬遷獎勵等政策，有效調動農戶搬遷的積極性。

二是探索復墾節余指標價值化。建立市復墾指標交易平臺，允許土地綜合整治復墾節余指標在全市范圍內有償調劑，指導價50萬元/畝。開展節余指標“地票”質押融資，農業銀行1.4億元貸款項目已經到位。建立農房改造集聚市級融資平臺，拓寬融資渠道，做大資金盤子。

三是試點土地綜合整治新模式。繼續推進新埭鎮興旺村整村整自然村落搬遷形式的土地綜合整治試點工作，實行搬遷農戶、周轉指標、項目資金“三封閉”管理，即對項目區內農戶實行定點定位、實施整體搬遷，周轉指標用于搬遷安置和異地調劑，項目資金全部用于項目區拆舊復墾、新區建設和農戶補助。同時，積極推進農村土地全域整治工作。

四是注重調動村級組織實施項目積極性。改變過去以鎮街道為主體實施土地整治項目的模式，積極推行以村集體經濟組織為主體實施項目。整治項目獲取的復墾指標調劑交易等收益，全部歸村集體經濟組織所有，充分發揮村規民約的“自治”作用，調動村級組織工作積極性。

五、完善制度規范，抓好農民建房管理

一是加強建設管理。用地審批上，改革農民建房審批制度，下放審批權限，減少審批環節，優化審批流程。建設管理上，嚴格執行“四公開、四到場”制度，未經竣工驗收不得辦理有關權證。日常監管上，加強村鎮建筑工人業務培訓，建房施工人員必須持證上崗，確保農房建設質量和安全。

二是再造管理流程。堅持試點先行，在全市各村開展村級土地民主管理工作，推廣擬訂《國土資源管理村規民約》，建立了永久基本農田劃定、宅基地申請審批、耕地保護補償資金使用、耕地質量建設安排、土地流轉發包等涉及土地管理事項的村民議事、民主決策制度。重點對農民建房審批管理流程進行重新架構，明確農民建房由村民向村委會提出申請后，須經過“村民委員會提議—村黨委審議—土地民主管理委員會商議—征求村監事委員會建議—村民代表大會決議”等五個環節，村務公開公示后再報鎮政府審批。

三是嚴格“兩違”管控。實行農村“兩違”網格化、網絡化管理，完善市鎮村三級動態巡查機制，落實綜合執法隊員聯村包戶巡查責任，嚴控原地翻建和“一戶兩宅”。同時，對泥木工加強管理，一經發現參與“兩違”，立即吊銷其執照。

四是健全長效機制。堅持黨委、政府主要領導負總責，實行“兩掛鉤”制度，將保障農民建房與基本農田保護補償、用地審批工作掛鉤，對農民建房管理不到位或出現違法建房的，扣減直到停止發放基本農田保護補償資金；土地違法案件未銷號結案的，暫停相關用地審批。強化村規民約，讓農民建房管理更自覺、更規范、更有序。