社會資本發起PPP項目的可操作性分析

高鑫偉 賀 穎 謝 瑜

一、前言

政府與社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）是基礎設施和公共服務的一種創新供給模式，一般包 括 BOT、BOO、TOT、ROT、O&M、MC等運作模式。1984年，深圳沙角B電廠項目采用BOT模式建設，標志著PPP模式在我國實踐的開始。自此之后，PPP模式在國內進入了一段漫長的緩慢摸索發展階段。隨著我國經濟發展進入新常態，經濟增速持續減緩與政府性債務風險劇增等多重不利因素疊加作用日漸顯現，黨的十八大、十八屆二中、三中全會及中央經濟工作會議適時提出“穩增長、促改革、調結構、惠民生”決策部署，并明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措。鑒于PPP模式在化解政府債務風險、提升基礎設施和公共服務效率，助推供給側結構性改革和國家治理現代化等方面具有突出優勢，2013年底，財政部即展開對PPP模式推廣工作的全面部署。2014年，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）及國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）的出臺標志著PPP模式在國內正式進入新的、規范化的發展階段。不得不說，PPP模式在中央政府的大力推廣下，迅速覆蓋全國各地，形成空前的規模，并引發了社會各界前所未有的熱切關注。

然而，與政府積極發行PPP指導政策相呼應的，卻是社會各界對于PPP相關政策的探討和質疑。隨著2016年10月財政部在短短半個月之內連續發布了《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）、《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號）、《關于印發政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金〔2016〕92號）（以下簡稱財金92號文）三個重頭文件，又一次掀起了社會對PPP政策探討的熱潮。其中，關于PPP項目發起途徑，各界學者展開了激烈的討論。

《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）（以下簡稱財金113號文）第六條規定：“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主”，在92號文中又進一步規范了社會資本發起PPP項目的流程，并明確此類項目實施方案的編制主體為社會資本。根據以上規定，有兩類主體可以作為PPP項目發起機構：一是政府；二是社會資本。由社會資本來發起PPP項目是否合理引起了大家的廣泛爭議。結合我國現行的PPP相關法規政策文件，探尋造成這一爭議的根源，對由社會資本來發起PPP項目的合理性進行分析，以及尋找可能的改進路徑，是本文研究的焦點。

二、社會資本發起PPP項目存在的問題分析

根據財金92號文，由社會資本發起PPP項目并由其進行項目實施方案的編制，存在以下問題：

（一）與國家推廣PPP模式的初衷不相符

PPP項目提供的是公共服務、基礎設施等公共產品，兼具公益性和經濟性，這在項目發起、設計、建設和運作模式上也同樣呈現出來。PPP項目的發起本質上源于社會公共產品和服務供給不足，無法滿足日益增長的人民需求，不僅要考慮項目的經濟效益，還要考慮其社會效應，政府對于此類項目有非常完善的系統和能力，而且更多關注項目惠及大眾的公共功能。目前大部分公共產品和服務在提供方面具有自然壟斷性，很小部分具有競爭性，社會資本參與到這類項目能否在經濟效益和社會效益之間找到平衡還有待商榷。如果此類項目由社會資本發起并由社會資本撰寫項目實施方案可能會更多注重于項目本身的經濟效益，造成項目的公共職能、社會效益減弱的問題，與國家推廣PPP模式的初衷不相符，會導致PPP項目執行過程中一定程度上的公共產品社會效益的失衡。

（二）造成PPP項目采購過程中的不公平問題

PPP旨在提供的是公共產品和服務，具有不同于一般產品和服務的特殊性質，在追求效率的同時需要兼顧公平，即要求PPP模式引入市場機制提高供給效率的同時，政府作為社會公眾的利益代言人也要追求公平。政府與社會資本合作，充分發揮了社會資本在技術水平、財務能力、資金實力、項目管理經驗方面的優勢，通過利用專業的人做專業的事，大大提高了項目運作效率。但與此同時，若由社會資本發起項目并撰寫PPP項目實施方案，社會資本過多掌握項目技術信息，在后續政府采購的過程中，會造成對于其他參與投標的社會資本的不公平。這違背了《中華人民共和國政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）和其他有關法律法規遵循的公平、公正的基本原則，會引起政府采購秩序的混亂，可能造成不充分競爭，不利于社會穩定發展。

（三）導致操作流程和采購程序中的沖突

PPP在政府的大力支持和推動下，已將形成了相對穩定和成熟的操作流程和采購程序。如果項目是社會資本發起，且實施方案由社會資本撰寫，在后續物有所值評價和財政承受能力論證以及后續政府采購過程都是以PPP項目實施方案為依據，因此可能在雙評和采購過程中會需要社會資本全程配合參與。當社會資本參與投標，此時的社會資本既是項目采購的參與者又是競爭者，與215號文描述的采購程序產生不可避免的沖突。

三、社會資本發起PPP項目的優化途徑

國家推出PPP的目的，無外乎是推動政府職能轉變，尤其是市場領域的職能轉變。隨著中國經濟的快速發展，政府與市場的關系已經發生了明顯的變化：一是目前政府大力推行改革，簡政放權；二是市場經濟的快速發展已經使得一批市場化企業掌握了大量資本；三是政府債務問題。PPP的推出和發展將真正的機會留給市場、留給有實力的企業，避免資源浪費，使得政府和市場健康的運作。因而社會資本發起PPP在未來也將是市場運作的必然成果。

針對社會資本發起PPP項目存在的以上問題，優化途徑如下：由于PPP的運作還在初步階段，各方都在摸索中前行，所以目前PPP應以政府發起為主，社會資本發起為輔，且對于由社會資本發起的項目，為避免后續不公平的問題，建議其實施方案由政府方編寫，社會資本不再參與撰寫。社會資本只扮演項目發起者的角色，一旦社會資本發起的項目被政府采用，予以一定程度的合理補償。另一種解決方案是PPP項目可以由社會資本發起并撰寫PPP項目實施方案，但為保持采購環節符合有關法律法規要求及維持市場秩序和公平，發起項目的社會資本不得再參與本項目投標，同樣，政府予以發起項目的社會資本以合理補償。

四、結束語

雖然由社會資本發起PPP項目并撰寫PPP實施方案存在政府和社會資本職權混亂、采購不公平、程序不明確等問題，但對于PPP項目的推進、監督政府提供有效的公共服務、促進政府職能改革、平衡政府和市場的關系起著非常重要的作用。從長遠來說，解決社會資本發起PPP項目所帶來的弊端是推動PPP項目有序進行的關鍵，是一個在國家政策法規層面需要厘清的問題，否則，地方具體實際操作時，會有一定程度的無所適從。