青島和深圳創新政策對比借鑒研究

文/高陽

改革開放以來，深圳市大膽探索，實施創新驅動發展戰略，深化體制機制改革，積極打造創新型經濟，激發經濟可持續發展的動力，成為我國城市創新發展的標桿。“十三五”以來，青島市經濟發展邁上新臺階，但與深圳相比，還存在很大差距。本文認真研究了2010年—2017年深圳市頒布實施的有關創新的67個政策文件和青島市頒布實施的創新相關政策40余個，并從政策理念、體制機制、科技創新、金融發展、人才集聚五個領域進行了梳理和對比分析，探尋兩市制定政策的不同之處，并對深圳市實操性較強、延續性較好、突破性顯著的創新政策進行了列舉，以期學深圳之長，創青島之新，實現路徑有新拓展、發展舉措有新突破、發展水平有新跨越，切實將創新打造成經濟社會發展的內在動力，推動青島市創新發展。

一、政策理念分析及經驗借鑒

（一）創新政策對比分析

從深圳發展的歷史看，解放思想更新觀念從來就不是一句空話，而是體現在踏踏實實的行動中。當國人還在為“時間就是金錢，效率就是生命”的深圳速度驚嘆不已時，深圳就已經謀劃質量強市，倡導“標準、質量、品牌、信譽”四位一體，由深圳速度發展到深圳質量。2010年到2017年，深圳市出臺創新有關的政策中，涉及大的全面創新、系統創新等理念創新的文件共有21個。在經濟發展理念、發展定位、創新發展重要性等方面著墨較重。近兩年，深圳又制定了全國首部國家創新型城市總體規劃，出臺深圳國家自主創新示范區發展規劃綱要，打造對內可循環、可持續，對外具有強大集聚效應的綜合創新生態體系。

青島市在2011年“十二五”規劃發展要求的第三條中提出了“堅持創新發展……推進科技創新、文化創新、體制創新、管理創新，實現主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新推動發展”，之后一直到2015年《中共青島市委青島市人民政府關于大力實施創新驅動發展戰略的意見》文件發布后，才又一次全面系統地提出創新的理念“實施創新驅動發展戰略、打好“三創”發展戰役，就是把創新驅動作為城市發展的核心”。2016年青島市發布的《關于深入推進供給側結構性改革的意見》延續了創新的重要性，再一次將創新放在了第一位，并在主要目標中明確提出“城市經濟總量、發展質量和人均均量同步提升，發展健康度保持同類城市前列”，該項政策的頒布不僅強調了發展質量，還提出了“發展健康度”的創新理念。

（二）經驗借鑒

1.深圳市經濟發展由重速度向重質量轉變。早在2010年深圳市在其《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快轉變經濟發展方式的決定》的文件中就提出了轉變經濟發展方式要“保持經濟發展的速度、質量和效益相協調，把提高經濟發展質量擺在更加優先的位置”，當全國各地的政府還將經濟增長速度作為考核指標的重中之重時，深圳市已經提出要實現從“深圳速度”到“深圳質量”發展理念的重大轉變。2015年在《深圳市人民政府關于印發深圳國家自主創新示范區建設實施方案的通知》中提出“積極打造創新型經濟，提升深圳質量、打造深圳標準”，深圳質量已成為替代深圳速度的重要指標。

2.深圳發展定位由國內走向國際。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快轉變經濟發展方式的決定》中提出到2015年深圳“全國經濟中心城市功能相對完備”，2020年“現代化國際化先進城市初步建成”。2011年《深圳市人民政府關于加快產業轉型升級的指導意見》提出深圳市應“全面增強產業核心競爭力和國際競爭力，提升深圳作為全國經濟中心城市的輻射和帶動能力”，將深圳的發展地位提升到“全國經濟中心城市”。2015年《中國共產黨深圳市第六次代表大會上的報告》提出“努力把深圳建設成為現代化國際化創新型城市”的發展定位。

3.創新發展的重要性日益突出。2012年《中共深圳市委、深圳市人民政府關于努力建設國家自主創新示范區實現創新驅動發展的決定》提出“全面提升核心競爭力，把深圳建設成為具有世界影響力的國際創新中心”。2015年出臺的《深圳市人民政府關于印發深圳國家自主創新示范區建設實施方案的通知》中明確提出自主創新示范區的功能和定位，并提出“為建設現代化國際化創新型城市做出貢獻”，對于創新水平的比對已經提升到國際化范圍。

二、體制機制創新政策分析及經驗借鑒

（一）創新政策對比分析

深圳市始終致力于打破阻礙經濟社會發展的條條框框，率先建立起了與社會主義市場經濟相適應的體制和機制，在理順政府與市場關系、小三權分立、大部制、扁平化組織形態等領域走在了全國改革的前列。2010年深圳市發布《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快轉變經濟發展方式的決定》，提出要在多個領域實現制度、體制、事項的先行先試，“率先形成科學發展的體制機制”。2011年的相關行動計劃，在總結各個領域體制改革文件頒布實施的政策基礎上，將各個領域具體各改革措施進一步細化、深化。深圳市還是我國法治建設的先行者，不僅積極嘗試新政策、新措施，還積極將有效措施落實到法律上，為企業生存發展打造了市場化、現代化、法治化的肥沃土壤。

“十二五”期間青島市也推行了行政審批制度改革、商事制度改革和投融資管理和社會投資管理改革，但與深圳市相比還需進行更深入的改革。2012年在《關于加強和改進政府服務促進企業轉型升級的意見》中青島市提出了“推行網上審批、并聯審批”和 “一個窗口對外”、“一站式服務”，為企業提供高效便捷服務。到2014年《關于全市2014年度深化行政審批制度改革工作的意見》提出要繼續推進集中審批，“積極推廣并聯審批、聯合審批、網上審批等有效做法”，相比較而言青島市提出的改革政策缺乏相應的配套政策支撐，大多數體制機制改革措施的提出是依據國家政策的相關要求，先行先試、率先突破的創新政策和舉措較少。

（二）經驗借鑒

1.體制機制改革的延續性。通過對深圳體制改革相關政策的解讀可以看出，深圳市幾乎每隔幾年就會出臺一套體制改革的綜合性政策，這些政策基本上是前幾年體制機制改革有效經驗做法的總結和深化。例如2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快轉變經濟發展方式的決定》、2011年《深圳市人民政府印發關于加快轉變經濟發展方式的行動計劃》、2013年《深圳市全面深化改革總體方案（2013—2015年）》、2015年《深圳國家自主創新示范區建設實施方案》、2016年《深圳市供給側結構性改革總體方案（2016—2018年）》等文件。

2.率先實施四大領域改革。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快轉變經濟發展方式的決定》提出了“率先創新制度安排，形成科學發展的體制機制”綱領性意見，并從“推進綜合配套改革、深化經濟體制改革、加快行政管理體制改革、推動社會管理體制改革”四大方面提綱挈領的論述了體制機制改革的要點和重心。從2010年之后深圳體制機制改革幾乎都是圍繞四大領域的重點內容展開的，其余文件的出臺基本是對綱領性意見的延伸和補充，例如2011年《深圳市人民政府印發關于加快轉變經濟發展方式的行動計劃的通知》中提出“以深化改革推動經濟發展方式轉變”中的16條改革措施就是將改革工作具體化、職能化，不僅明確了怎么做，而且明確了誰去做。《深圳市2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》，再一次延續了之前提出的“加快行政管理體制改革”中“繼續深化行政審批改革、深入推進投資審批改革、做好行政審批標準化工作”等內容。

3.體制機制改革的明確性。在體制機制改革領域，深圳提出的政策一直非常具體，責任分工明確，有具體的實施期限。例如2012年《關于加快政府職能轉變深化行政審批制度改革的工作方案》提出 “對市級行政審批事項，重點加大部分投資項目核準領域及社會管理和公共服務領域審批事項下放力度”，并提出了牽頭單位為市法制辦，市編辦等各有關單位配合，并于2012年9月底前完成。在“推廣政府投資項目跨部門協同辦理改革”中提出“從業務梳理、機制建設、流程再造、信息化建設四個方面全面推進政府投資項目跨部門協同辦理改革。”并要求“在市發展改革、規劃國土、人居環境、住房建設等部門業務系統已接入跨部門協同辦理系統的基礎上，抓緊完成后續相關部門業務系統與跨部門協同系統的互連互通，實現全系統的信息共享和業務協同。”從而打通了部門之間信息共享互聯互通，并且要求由市政務服務管理辦牽頭，各單位配合，并于2012年年底前完成。

4.注重法制建設和立法創新。2011年的《深圳市人民政府關于加快推進前海深港現代服務業合作區開發開放的工作意見》就提到“在國家立法機關的指導下，充分運用經濟特區立法權，大膽借鑒國際先進經驗，開展先行先試的探索性立法”。2015年《中共深圳市委、深圳市人民政府貫徹落實習近平總書記重要批示精神努力在“四個全面”中創造新業績的決定》再次提到“主動適應改革發展需要，堅持改革決策與立法決策相結合，進一步加強重點領域立法，盡快制訂一批具有先行先試意義的特區法規”。而對比青島市，在體制機制的改革中鮮少提到立法的問題，先進經驗和措施由于缺乏法律的保護也在延續性上有所不足。

三、科技創新政策分析及經驗借鑒

（一）創新政策對比分析

2010-2017年深圳市幾乎每年都會發布科技創新相關政策，重要的支撐政策，例如《深圳市科學技術獎勵辦法》還會根據政策實施情況進行調整和更新。近兩年出臺的鼓勵科技創新政策，深圳市更加關注創新和產業的結合程度，積極鼓勵創新成果的產業化和轉化。相較于深圳市，2016年之前，青島市缺乏針對科技創新的專門性、系統性政策出臺，但是值得欣喜的是2016年連續出臺的三個政策，不僅僅關注到了科技創新的重要性，更加注重從知識產權保護和應用的角度出發，從根源上提高創新人員的積極性和創新成果的實用性，目前這些領域的政策完善程度幾乎已經不遜于深圳市。

（二）經驗借鑒

1.科技創新注重以企業為載體。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快轉變經濟發展方式的決定》提出，要提升核心技術自主創新能力，而且明確提出了要優化“以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，引導和支持創新要素向企業集聚，形成自主創新的企業梯隊和良好的創新生態，推動從產品輸出向技術輸出、研發服務延伸”。2013年《深圳經濟特區科技創新促進條例》再次提出“建立以企業為主體、產學研相結合、保護知識產權的技術創新體系”，并對企業和高校、研發機構開展科研協作給予專項資金扶持。2016年頒布實施的《關于促進科技創新的若干措施》的62條政策中有26條政策是用于支持企業創新。

2.設立專門獎項獎勵科技創新。深圳市對于科技技術的進步設立了“市長獎、自然科學獎、技術發明獎、科技進步獎、青年科技獎、專利獎、標準獎”。不僅有針對組織的也有針對個人的，有鼓勵前沿研究的，也有注重基礎研究和應用研究的。上述獎項從2010年開始實施，獎勵辦法歷經2012版本和2016版本后，日趨完善，獎勵的規格也不斷的提升。

四、金融創新政策分析及經驗借鑒

（一）創新政策對比分析

深圳市立足改革創新和開放合作，借助毗鄰香港國際金融中心的獨特優勢，提出以金融創新、多層次資本市場、財富管理、中小企業融資為特色的全國性金融中心的建設目標，建立起了結構合理、功能完備的現代金融組織體系，創造了國內金融改革領域近百項第一，奠定了國家級金融中心地位。

同青島市金融創新政策相比，深圳市對于金融業的發展要求更高，例如早在2011年深圳就提出了“確保深圳在全球金融中心排名中保持前列”的國際定位，而在2012年深圳又提出了“打造國際財富管理中心”的理念，不僅比青島早了足足三年，而且定位更高。

同樣深圳市在引入金融機構、擴大行業規模上的力度也比青島市的政策更完善、針對性更強，例如對于引入金融機構青島市并未區分銀行、證券、期貨等金融機構的區別，也未對進入機構的規模進行區分，而是統一提出 “支持新設和引進法人機構。對新設和引進的重點法人金融機構，按不超過其注冊資本的2%給予一次性開辦經費補助，單家機構補助總額不超過1000萬元。”而深圳市的政策則為“對銀行業持牌專營機構，一次性獎勵200萬元……對證券公司設立的資產管理、自營業務、經紀業務、承銷保薦等專業子公司（除直投類機構），注冊資本2億元以上（含2億元，以下按此類推）的，一次性獎勵500萬元；2億元以下、1億元以上的，一次性獎勵200萬元……”

（二）經驗借鑒

1.金融創新發展要為實體經濟服務。早在2012年深圳就意識到，金融的發展不能只是打造金融業本身的繁榮，資本必須要支持產業的發展，才能為產業升級提供應有的支撐和動力。2012年深圳市政府出臺了《深圳市人民政府關于加強和改善金融服務支持實體經濟發展的若干意見》，意見明確的提出了金融為實體經濟發展的具體做法，包括政府和金融機構的主動對接，包括貸款的投放量和投放方向，積極鼓勵金融機構對產業發展的重點方向進行支持，要求金融機構必須為實體經濟的發展輸血。2014年《深圳市人民政府關于充分發揮市場決定性作用全面深化金融改革創新的若干意見》中深圳市政府再次明確提出了“拓寬產融結合新路徑，實現金融與實體經濟的有效對接”，進一步明確了金融對實體經濟支持的領域。

2.金融創新發展要對外開放。為了進一步提升金融業整體實力和競爭力，深圳市一直把對外開放作為金融發展的一個重要領域。2012年《深圳市人民政府關于加強和改善金融服務支持實體經濟發展的若干意見》中提出“推進貿易外匯管理重點領域改革，推進外匯服務和業務創新，穩妥推進跨境貿易人民幣結算工作”。在2014年《深圳市人民政府關于充分發揮市場決定性作用全面深化金融改革創新的若干意見》中，進一步提出了“推動跨境人民幣業務創新、加快離岸金融業務創新、推進外匯管理改革創新、構建前海國家級金融開放創新平臺”等具體措施，意見還進一步提出了“爭取放寬境內外機構設立銀行、證券、保險、基金等各類金融機構的股東資質、持股比例、業務范圍等限制”積極引入境外金融機構的舉措，有利于進一步提升深圳市金融市場的競爭力和國際化水平。

五、人才創新政策分析

（一）創新政策對比分析

人才是第一生產力，在其他城市和地區盯著項目不放，大搞特搞全民招商時，深圳市早已實現了由引項目到引人才的華麗轉身，當全國各地熱火朝天地促進科技創新、支持企業提升競爭力時，深圳市已轉身到人才引領發展、人才提升發展的時代。

2010年—2017年深圳市頒布實施的關于人才的專項政策有9項，而在此期間青島市頒布實施的人才專項政策僅4項，其中有兩項政策是在2016年頒布實施的，由此可以看出深圳一直堅持關注人才的去留問題，不斷提供更加具有吸引力和競爭力的政策，吸引和留住人才。除了時間上的延續性，深圳市關于人才的優惠政策更是包括了戶口、住房、生活補貼、創業補貼等多個領域，把對于人才的關心落在了實處。

青島市早在2010年就提出了“人才特區”的概念，早于深圳市兩年提出，這說明在“十二五”初青島市就認識到了人才特別是創新型人才對于經濟社會發展的重要性，但是“人才特區”的概念僅僅局限于高新區，政策覆蓋范圍小、政策執行效果不顯著，導致青島錯失了吸引人才的先機，2016年青島市發布了《青島市科技創新高層次人才團隊引進辦法（試行）》，對于高端人才和團隊的關注和重視，希望能在此為青島市打造人才強市提供助力。

（二）經驗借鑒

1.極具競爭力的人才引進政策。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府關于實施人才安居工程的決定》提出“加快實施人才強市戰略，打造人才“宜聚”城市，優化創新創業環境”，明確提出了“實物配置與貨幣補貼相結合”安置辦法，并對“杰出人才、領軍人才、高級人才、中初級人才”均作出了詳細的規定而且政策極具吸引力，例如“具有世界一流水平的杰出人才……，可憑引進（工作）合同，免租入住200平方米左右的住房，在深圳工作居住滿10年，產權贈予個人”，對于普通的畢業生也提出了“租房補貼的標準是：博士為1000元/月，碩士為500元/月，學士為200元/月”。除了住房，深圳市還對人才的工作和創新創業給予高度支持，2011年深圳出臺了《關于實施引進海外高層次人才“孔雀計劃”的意見》提出了極具競爭力的高層次人才引進政策，例如“對引進的海外高層次人才，給予80～150萬元的獎勵補貼”，“建立專項投入機制。從2011年開始，在未來5年每年投入3～5億元，用于海外高層次人才配套服務和創新創業專項資助。”

2.極具針對性的人才培育政策。針對技能型人才的普遍缺失，2016年《關于促進人才優先發展的若干措施的意見》提出“提高技能人才培養水平”具體政策，提出“大力發展職業技能教育”，“推進技能人才培養國際合作”，“實施“雙元制”、“職業教育模式”等具體措施，并提出“加大高技能人才培養載體建設力度”。對培育技能型人才的載體提供相應的資金支持。