監督抽查中規章與標準的關系與應用

文 葉永和

規章與標準都是規范性文件，不能因為規章是強制行政命令、標準是推薦性自愿選擇，就認為規章比標準重要，或者說規章要強制執行而標準可商量執行。在監督抽查中選擇標準可以協商，但執行標準沒有商量，否則必定導致監督抽查判定錯誤。而某些人認為規章高于標準或優于標準，存在主次關系，實際上是沒有弄清楚規章與標準的內涵與作用，一個是規范行政行為，一個是把握技術應用，只是特點與屬性不同而已，不能人為地把規章與標準進行排序或對立起來，這一點產品質量監管人員務必要認清、把握。

為了更好地開展產品質量監督工作，國務院有關部門或地方人民政府根據我國的法律法規制訂了許多質量監督抽查的規章制度，使各級質量監管部門在具體實施操作過程中能有章可循，使監管工作達到規范化、標準化、統一化，確保監督抽查公正、科學、一致，可以有效地杜絕各部門由于水平、理解或部門利益關系出現某些不妥當的行為，也維護了被抽查單位的合法權益。

然而，在執行監督抽查中除了各種規章外，還有現行的標準，為此有人提出要處理好規章與標準的關系，說規章是法律法規的一部分，必須遵照執行，沒有商量的余地，而標準（有關監督抽查標準沒有強制性標準）都是推薦性標準，沒有強制執行的要求。所以，先考慮規章的要求，后按標準規定實施，標準服從于規章，這種說法還得到一定的認可。筆者對此談一點看法：

規章與標準的內容與作用

規章是國務院有關部門或地方人民政府在職權范圍內，為執行法律法規，需要制定的事項或屬于本行政區域的具體行政管理事項而制定的規范性文件。它具有法律法規的功效，各級質量監管部門在處理監督抽查事宜過程中都必須遵照執行，與對象是否重要、情況性質沒有關系。比如，國家質檢總局公布實施的《產品質量監督抽查管理辦法》等。而標準也是規范性文件之一，是為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件。它分為強制性與推薦性兩種。換言之，標準也具有法律法規的屬性，強制性標準各級質量監管部門也必須遵照執行，而推薦性標準大家可以根據實際情況有選擇性的自愿引用。比如，國家標準GB/T10111-2008《隨機數的產生及其在產品質量抽樣檢驗中的應用程序》等。然而，規章主要是規范行政行為，它具有很強的針對性，對于某一事件只能有一種規范行政行為，沒有調和余地，必須要強制執行，否則會出現亂象的結果；標準主要是規范技術行為，它是一種規則與要求，對于某一事件可能有多種技術方法來解決與處理，讓執行者根據對象不同可以采用不同的標準，以達到最佳效果，不然的話會降低效率，甚至產生負面影響。所以，規章要強制規定執行，而標準采用推薦性自愿選擇。

規章強制執行、標準采用后也是無條件執行

在產品質量監督抽查中執行規章與引用標準不應該有主次之分，也不能說哪個重要，更不可能存在相抵觸，產生這種現象只是抽查人員對規章與標準的解理出現問題的結果。規章必須強制執行，不等于凌駕于標準之上，而標準自愿引用，不是說可以擅自更改、變換，一旦采用后也必須嚴格地按規范要求強制執行。

監督抽查既是行政行為，也是技術應用。有關部門出臺許多規章制度來規范與約束其行政行為，使之達到公正、合法，但還必須用標準保證其應用的正確、科學，否則再完善的規章、再強制的執行也是徒勞的，也是不能保證監督抽查獲得正確的結果。

一、規章必須強制執行。這在行政執法中表現的特別突出，而且規定的非常嚴格，沒有商量的余地，如果不按規定執行或執行不到位，輕者監督抽查判定的結果被取消，重者要承擔民事甚至刑事責任。比如，規章規定在監督抽查中抽樣必須是2人或以上，這并不是說抽樣工作1人不能完成或完成不了，而是確保抽樣過程公正、準確，達到相互監督目的的規范，即1人抽樣不管結果如何都不能采納；另外，規章還規定抽樣人員上崗前要培訓合格，眾所周知抽樣是一項技術工種，不是隨便什么人都能勝任此項工作，它需要學習隨機抽樣標準與方法，以及怎樣正確使用抽樣工具等，并要達到一定水平才行。規章這種強制要求是杜絕某些部門看不到抽查是一項嚴謹的技術工種，輕視其科學性，最終給監督抽查錯誤判定核查總體埋下隱患。因此，在行政行為上不能有選擇的余地，否則就會亂套，這也就是為什么規章必須強制執行的根源。

二、標準也必須強制執行。選用哪個標準可以自愿，但是一旦選定后也是無條件按其規定要求強制執行，也是沒有商量的余地。比如，在抽查中可以選擇隨機抽樣，也可以選擇非隨機抽樣，沒有強制要求，一般要看哪種標準方法更能提高其效益，符合其要求。然而，選定后就必須嚴格執行，不能因為標準是自愿選擇就可以不完全執行或執行中隨便更改替換，像選擇隨機抽樣，那必須嚴格執行國家標準GB/T10111-2008《隨機數的產生及其在產品質量抽樣檢驗中的應用程序》的規定，即嚴格按照隨機抽樣程序進行、按規范生成隨機數，并根據對象與要求采用簡單隨機抽樣，或采用系統隨機抽樣，或采用分層隨機抽樣等，這一過程必須是不折不扣地執行，不能在抽樣過程中不按標準的要求，擅自改變，這是絕對不允許的，否則產生錯誤是必定的。所以，標準選定后所執行的規范、程序也是強制的，也是沒有商量的余地，否則就不能保證結果的正確。

在產品質量監督抽查中形式上看似規章是要強制執行，而標準是可以自愿采用，好像規章的地位高于標準。實際上規章與標準都是要強制執行，只不過規章是唯一，沒有選擇地余地，不執行會發生錯誤。而標準有許多，用哪一個并沒有強制規定，只是會產生效果與效率的區別。一旦選定了某個標準，那必須無條件按其規范要求強制執行，否則影響的不只是效果與效率問題，而且是導致判定結果的錯誤。從某種意義來說，執行標準要比執行規章更加嚴格，更要強制。因為，執行規章規定是一目了然，容易發現執行到不到位，而標準隱藏著許多技術內涵，從表面上一時難以發現，如果不按規范嚴格執行，所造成的錯誤是察覺不到的，容易出現自欺欺人的結果，直接導致監督抽查的錯誤，這一點作為產品質量監管部門應有一個清晰的認識。