全民閱讀立法的戰略意蘊與推進策略*

□文│應超予

十余年來，全民閱讀活動由淺入深，由部門倡議到國家戰略，由小范圍行動擴展到全國性立法保障，政府及民眾對于全民閱讀重要性的理解愈發深刻，意味著我國已經把促進全民閱讀、擴大閱讀范圍、提升閱讀質量作為增強國家文化軟實力的重要內容，全民閱讀立法也已列入國家的重要立法規劃。[1]在全面依法治國的今天，正確把握全民閱讀立法的戰略意蘊，成為推動全民閱讀更好落實的根本保障。

一、全民閱讀的現實意義

從全民閱讀的性質來看，閱讀是使一個國家文明進程加速推進的極為重要的手段，閱讀也是人類有別于其他動物的特有的理性認知行為，具有十分特殊的功能和作用。一個人的精神發育史，就是他的閱讀史。一個民族的精神境界，取決于這個民族的閱讀水平。[2]這說明了閱讀對于一個人、一個民族抑或一個國家核心競爭力的重要性。一個國家的民眾如果缺乏對閱讀的興趣，肯定要落后于世界文明進程，因此提倡閱讀、尊重閱讀是當代國家進步發展的應有之意。從全民閱讀的受眾群體來看，閱讀作用主體范圍的擴大有利于幫助更多人形成正確的世界觀、人生觀和價值觀，有利于提高其人文修養和文化品位。[3]從全民閱讀的效果來看，閱讀是知識的傳承與文化的傳承，閱讀是人生的一部分。[4]由此可見，深入推進全民閱讀，對提升公民文化素質，實現國家文化復興意義深遠。

根據國家統計局2016年統計年鑒數據顯示，全國6歲以上人口初中以下學歷占比仍高達74.3%，15歲及以上人口中文盲率仍高達5.28%，文盲數量巨大。這些都表明我國國民文化素質水平與世界第二大經濟體極不匹配。但提高國民素質不可能一蹴而就，需要經歷漫長的教育、引導、積累的過程。尤其是良好閱讀習慣的培養，更需要以保障閱讀權利、促進私人閱讀、提升國民整體閱讀水平為目標有序推進。因此，在政府主導和社會支持下調動全民閱讀的積極性和主動性，并根據各地區不同的經濟文化發展水平從政府層面、法律層面進行系統規劃，層層推進全民閱讀活動，保障所有人的閱讀權利，進行全民閱讀立法就顯得尤為必要了。[5]鑒于當前嚴峻的內外部形勢，甚至可以說到了刻不容緩的地步。

二、發達國家全民閱讀立法的先行經驗

聯合國教科文組織于20世紀70年代就已提出“走向閱讀社會”“讓世界上每一個角落的每一個人都能讀到書”等口號，并于1995年確立了每年的4月23日為“世界讀書日”。很多國家，尤其是西方發達國家對此響應積極，不僅從國家戰略高度清醒地認識到全民閱讀的重要性和后延性影響，更以符合本國國情的全民閱讀法治路徑，頒布了各種保護各類閱讀群體的法律法規，以保障、鞏固、提升全民閱讀的國家地位，其中一些國家先行經驗很值得我們借鑒參考。

1.美國：以青少年閱讀立法為重

作為當今世界的超級大國，美國雖僅有200多年的歷史，但憑借其高度匹配本國國情的全民閱讀法律，無疑是當下推廣全民閱讀最為成功的國家。美國于1986年開始陸續推出閱讀立法，并以青少年閱讀立法占多數，可見美國對青少年閱讀的重視程度。其中比較有代表性的立法包括：1998年的《卓越閱讀法案》[6]是美國第一部為保障青少年閱讀立法的專門法律。除中央立法外，1996～1999年期間，美國超過20個州制定了地方法律，助推青少年閱讀。2000年克林頓政府的《2000年美國目標教育法案》《改善美國學校法案》都從側面為青少年閱讀創造了良好環境與法律保障。此后，小布什總統于2001年簽署了《不讓一個孩子落后法案》，[7]旨在培養學齡前兒童的閱讀能力，并建立了以標準化測試和結果問責制為核心的新教育法，后經奧巴馬政府的進一步完善，更加凸顯了閱讀法律作為社會法的引導作用。

綜觀美國幾十年的全民閱讀立法，最值得借鑒之處在于把握住了“青少年”這一閱讀主體，通過切實制定專門法律與配套法律保障與指引青少年閱讀，為國家的持續發展提供有用之才。

2.俄羅斯：強調官方機構的主導與協調

俄羅斯政府于2006年11月頒布國家層面的閱讀促進法《國家支持與發展閱讀綱要》，[8]同時配套設立了“培養讀者興趣、鼓勵年輕人讀書”的國家項目，從國家立法的角度，充分肯定了閱讀對于實現公民其他權利、保障公民融入多民族社會、促進俄羅斯全面實現現代化和增強國家綜合競爭力等方面的積極作用。[9]該綱要從相關機構分工、確立發展計劃、建立管理方法、籌備統一機構和構建評價指標體系等五個方面出發，作出了極具針對性的規定，[10]明確了圖書館、出版行業、教育行業等機構對于推動全民閱讀的職能，標明了界限，各主體能各司其職，大大提高了效率；設置官方的統一管理機構，依靠統一部署，高效推動了全民閱讀法律的落實等。

3.日本：立體化的全民閱讀法律體系

日本是傳統的出版大國，同時在全民閱讀立法方面也是走在世界前端的現代化國家。完備的全民閱讀法律體系對推動日本出版業的蓬勃發展功不可沒。日本國民對閱讀的認同感很高，深知閱讀對本國文化核心、綜合競爭力的提高有重要作用。從20世紀中期開始，日本先后頒布了一些涵蓋各效力層次的法律、政令和省令等，相互配合，推動日本全民閱讀的發展。首先，日本將促進閱讀提升到了振興民族文化的高度，為全民閱讀法律的制定奠定了基礎。1999年《國立青少年教育振興機構法》、2005年《文字和印刷品文化振興法》，將閱讀與促進文化產業發展緊密結合，賦予全民閱讀經濟上的價值。其次，日本通過法律明晰了全民閱讀推動主體的義務和獎懲，以協調推動全民閱讀。2001年頒布的《促進兒童閱讀活動的法律》則規定了國家、地方政府、相關企業、事業單位、監護人對促進兒童閱讀的職責。另外，日本政府分別于2002年、2008年、2013年三次通過了《關于推進兒童讀書活動的基本計劃》，詳細規定了為推進兒童閱讀投資的經費、人員安排等。日本不僅對本國人民的閱讀權利進行立法保障，也同時保障了監獄服刑人員等特殊群體應有的閱讀權利。其閱讀權利在1949年的《少年鑒別所待遇規則》與2005年的《戰俘收容所待遇規則》和《監獄法》中均有涉及，體現了閱讀權主體的廣泛性與權利保障的全面性。

日本立體、全面的全民閱讀立法體系不僅凸顯了中央的作用，同時發揮調動了地方政府的積極性，有利于法律的貫徹落實。同時針對不同階層與特殊群體進行與其主體身份相適應的閱讀立法，豐富了法律層次，擴大了全民閱讀的覆蓋面，構建起一套立體化的專門立法體系，值得我們學習借鑒。

三、立法工作現實困境

要更好地推進我國全民閱讀計劃的實施，以立法手段指導、統籌各地全民閱讀活動的開展，健全并完善我國現有全民閱讀的法律法規體系，首先必須清醒認識當前深入推進全民閱讀立法工作的現實困境。

1.中央立法略顯滯緩和空洞

我國早在2013年就已根據人大代表的建議，將全民閱讀立法列入全國人大的立法工作計劃，但時至今日仍未見出臺。當前國家層面推進全民閱讀戰略實施的更多依托的還是文化管理職能部門的有關政策，包括《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》及其“十大任務”等。2017年6月國務院審議通過的《全民閱讀促進條例（草案）》，作為目前指導全民閱讀國家層面的上位法，其效力層次卻僅為行政規章，并非真正意義上的國家立法。且從內容上看，其條文表述大量出現“鼓勵”“相關部門”“相關獎勵”等彈性語言，模糊性、宏觀性語言較多，并未明確責任主體，容易使得法律條文陷于空頭白紙的境地，造成法律適用的空洞化，失去現實可操作性。

2.地方立法呈現區域不平衡

我國全民閱讀立法的腳步是從地方最先邁開的，但由于各地經濟水平、教育基礎和文化氛圍等差異，地方法規從屬性類別、適用范圍、落實效果等方面呈現出區域發展不平衡的特點。比如，現有地方立法中，絕大多數是省級人大所制定的地方性法規，但也有湖北省政府頒布的《湖北省全民閱讀促進辦法》，屬于地方政府規章的性質。另有深圳和石家莊兩個地級市也出臺了地方立法。不同類型與層級的地方法規在適用范圍與效力階層上呈現出不平衡。再比如，地方立法整體呈現出東部省市法規多、西部少，東部省市制定時間早、西部晚的趨勢，是一種時空上的不平衡。還有就是地方立法在法規落實效果上的不平衡。東部省市經濟基礎雄厚，居民對全民閱讀立法接受度相對較高。

3.立法技術與水平相對落后

立法是一項技術性極強的專業性工作，法律條文的現實可操作性直接決定了法律的實施效果，法律的有效實施也離不開條文本身的現實可操作性。兩者之間良性的互動關系依賴科學的立法技術。2015年新修改的《立法法》第六條規定：法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。[11]《行政法規制定程序條例》第五條規定：行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。[12]《規章制定程序條例》第七條也規定：規章用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性。但全民閱讀立法有別于那些規范權力與權利平衡關系的常規立法，其本質上是一種倡導性立法，如此一來，權、責、利三者的關系就很難落到實處，一旦缺乏明確的問責條款，執行力差、現實可操作性差幾成必然。綜觀我國現有中央立法與地方立法，倡導性、鼓勵性、號召性的條款確實占了大多數。“這類詞語語氣柔和，強制性不足，難免會造成‘不執行也不違法’的想象與行為，導致全民閱讀的立法保障嚴重削弱”。[13]這種現象暴露出我國在倡導性立法工作中所客觀存在的“立法技術與水平相對落后”的實情，亟待提升和完善。

四、具體推進策略

國內外的實踐都證明，良好的全民閱讀立法能夠使全國范圍內推進和開展全民閱讀活動有法可依，并可通過法律的價值導向作用鼓勵地方根據實際情況靈活推動，還要與時俱進，重視立法行為對數字出版和數字閱讀等引領時代發展趨勢的新問題與新情況的有效覆蓋，實現全民閱讀“步調整體一致，協調共同提升”的良性生態。結合立法的技術性問題，具體的推進策略可以包括如下幾方面。

1.中央立法與地方立法“有機融合”

全國人大應加快制定《全民閱讀法》作為大綱性法律，與國務院的《全民閱讀促進條例》形成上位法的一體化頂層設計，突出政府在全民閱讀推動中的主導作用和責任主體地位，強化其對包括學齡前兒童、青少年和視覺障礙者等在內的弱勢群體閱讀權利保障的主體責任，以及履職不到位所應承擔的懲戒后果等。以此為地方立法提供指導，同時應賦予地方足夠的自主權，便于各地結合本地區的經濟和文化發展水平等實際情況進行立法完善。尤其是增強法律條款的現實可操作性，通過立法將全民閱讀工作納入當地經濟和社會發展規劃，投入全民閱讀專項財政資金，將各項保障工作情況納入目標管理和行政績效考核體系，建立健全全國和地方的統一“閱讀指數”評價指標體系，督促全民閱讀法律的貫徹落實。

2.專門法與配套法“協同作用”

除了專門的《全民閱讀法》，還應考慮在《未成年人保護法》《殘疾人保障法》《中華人民共和國民族區域自治法》《監獄服刑人員行為規范》等各類特殊人群權益保障性法律法規中“植入”與其群體性特征相吻合的閱讀促進條款或章節，作為全民閱讀立法體系中的一種配套法。這些群體往往在獲取知識方面處于弱勢地位，自覺獲取知識的能力相對較弱，需要外力推動引導保障其閱讀權利。通過“配套法”的植入，與“專門法”一起對特定人群發揮“協同作用”，培養青少年良好閱讀習慣、為閱讀資源相對缺乏的少數民族同胞提供更好的閱讀環境、避免服刑人員高度脫離社會，服刑期滿后無法適應社會發展難以生存等問題，精準適用于重點人群，充分保障其閱讀權。此外，還應在《公共圖書館法》《高等教育法》等約束力相對較低的法律法規中植入另一類型的“配套法”，例如將在校生在校期間的圖書閱讀量、借閱記錄等數據納入就業、升學的考察體系等，與其個人發展實現關聯。專門法與配套法的協同作用，可進一步推動全民閱讀法律體系健全并完善。

3.立法屬性“多位一體”

現有各級各類全民閱讀立法多為促進型立法，這種單一的法律屬性導致其所能起的作用必然具有明顯的局限性，在推動公共閱讀服務體系建設方面仍存在較多不足。為此要通過更科學更先進的立法技術，拓展并夯實全民閱讀立法的現實功能，推動其法律屬性從基于提高國民文化素質的倡導性法律，逐步升級為具備文化振興法、產業扶持法與社會服務法等多元功能的系統性立法。將全民閱讀立法的作用上升到推動文化與經濟共同發展的高度，促進出版業的健康持續發展，提升國民的文化素養。

（作者單位：浙江工業大學法學院 法治與社會發展政策研究中心）

注釋：

[1][5]鄭萬青.走進我國全民閱讀立法進程中[N].中國新聞出版廣電報，2017-09-14

[2]儲開穩.在閱讀中欣賞 在欣賞中療愈[J].圖書館雜志，2012（5）

[3]尹傳芳.經典閱讀在文化強國建設中的作為[J].人民論壇，2013（3）

[4]（俄）利哈齊夫.俄羅斯古典文學——解讀俄羅斯[M].吳曉都，等，譯.北京：北京大學出版社.2003.

[6]Reading Excellent Act[DB/OL]. [2017-12-06].https://www2.ed.gov/pubs/promisinginitiatives/rea.html.

[7]No Child Left Behind of 2001[DB/OL].[2017-12-06].http://www.k12.wa.us/esea/NCLB.aspx.

[8][10]張麒麟.全民閱讀立法研究[D].南京：南京大學，2015.

[9]張麒麟.俄羅斯的閱讀立法及其閱讀推廣實踐[J].新世紀圖書館，2014（4）

[11]中華人民共和國立法法[EB/OL].[2017-10-04]. http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/18/content_1930713.htm

[12]行政法規制定程序條例[EB/OL].[2018-01-16] http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-01/16/content_5257039.htm

[13]羅金增.我國地方全民閱讀法規比較研究[J].圖書情報工作，2016（21）