PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中常見主要問題及研究分析

溫旭軍

（中鐵電氣化局集團(tuán)有限公司，北京100036）

1 引言

近年來,國家在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域大力推行PPP模式,施工企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、裝備制造、專業(yè)技術(shù)公司及運(yùn)營管理公司等組成聯(lián)合體,共同組建SPV（SPV指特殊目的機(jī)構(gòu)/公司）參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)象越來越普遍,而在SPV中各參與主體間如何設(shè)計(jì)股權(quán)合作模式,合理設(shè)定各方的權(quán)責(zé)利,確保在PPP項(xiàng)目全周期中更好發(fā)揮各自優(yōu)勢,是當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施中遇到較多的實(shí)際問題[1]。

2 PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中遇到的主要問題

PPP項(xiàng)目股權(quán)合作的核心原則是：互補(bǔ)優(yōu)勢、收益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān);但目前相關(guān)法律法規(guī)尚不成熟,各參與主體因其企業(yè)性質(zhì)、利益訴求、發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等各方面存在一定差異,在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中主要存在以下問題[2]。

2.1 參與主體介入時(shí)點(diǎn)問題

根據(jù)目前的PPP項(xiàng)目的市場運(yùn)作模式,所涉及的時(shí)間在參與時(shí)主要有兩種途徑：一是參與招投標(biāo)階段組成聯(lián)合體參與投標(biāo)方,招標(biāo)方按照股比政府平臺公司共同設(shè)立SPV項(xiàng)目兩股權(quán)合作;工程招投標(biāo)完成,參與方可與中標(biāo)方共同參與項(xiàng)目合作,共同設(shè)立SPV。

①參與主體在招投標(biāo)階段介入分析。在目前的PPP項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié),部分招標(biāo)人要求由獨(dú)立的投標(biāo)主體參與投標(biāo),不接受聯(lián)合體招標(biāo);或根據(jù)招投標(biāo)法的規(guī)定,要求聯(lián)合體各方都應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力。在以上的情況下,社會資本相互“合作”的優(yōu)勢就很難發(fā)揮出來,尤其是設(shè)計(jì)施工資質(zhì)較低的民營建筑企業(yè)及不具備施工能力的金融機(jī)構(gòu)較難參與到PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中,社會資本各方優(yōu)勢難以聚合,不利于PPP模式的長期良性發(fā)展。②參與者在投標(biāo)時(shí)參與分析。在招標(biāo)階段完成后,參與者可以通過金融投資者或戰(zhàn)略投資者的身份介入PPP項(xiàng)目的股權(quán)合作。但在這種情況下,其干預(yù)還存在一些問題。第一,如果招標(biāo)文件沒有明確規(guī)定,參與投標(biāo)后進(jìn)入股權(quán)合作的參與者可能存在法律上的瑕疵。其未經(jīng)過規(guī)范的政府采購程序而介入PPP項(xiàng)目實(shí)施,其身份的合法性存疑。二是如參與方在SPV項(xiàng)目公司成立后再介入的,會涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股相關(guān)程序,有困難的運(yùn)作時(shí)間,以滿足性能要求的項(xiàng)目。因此,這通常是在招標(biāo)文件的范圍內(nèi),將社會資本引入金融投資者的方式。

2.2 參與主體就項(xiàng)目融資的權(quán)責(zé)利劃分問題

所有社會資本合作伙伴在中標(biāo)PPP項(xiàng)目后共同組成SPV,并按照股本比率投資于SPV資本。剩余債務(wù)資金一般由SPV由預(yù)期收益的權(quán)利提供項(xiàng)目融資解決。同時(shí),當(dāng)?shù)盅侯A(yù)期收益權(quán)的額度不夠部分,SPV的股東應(yīng)按各方股比向銀行提供差額擔(dān)保,從而解決項(xiàng)目公司融資事宜。

參與方融資擔(dān)保責(zé)任的劃分與分析。在PPP項(xiàng)目的參與者中,有些企業(yè)由于其資產(chǎn)和財(cái)務(wù)狀況難以得到金融機(jī)構(gòu)的承認(rèn),則其難以按要求完成項(xiàng)目融資任務(wù)。在當(dāng)時(shí),股票是由對方提供相應(yīng)的融資擔(dān)保,代為供應(yīng)商有權(quán)要求供應(yīng)商提供相應(yīng)的反擔(dān)保,或者調(diào)整后續(xù)項(xiàng)目的利潤和股息權(quán)。在這一過程中,涉及資金分配和融資責(zé)任的各方有爭議[3]。

2.3 項(xiàng)目實(shí)施階段參與主體間責(zé)任和利益分工的相關(guān)問題

在項(xiàng)目實(shí)行階段,由于參與者和合作目標(biāo)的利益要求不同,參與執(zhí)行的任務(wù)參與者之間存在差異。

在PPP項(xiàng)目中,所有各方都應(yīng)本著“同一權(quán)利、同責(zé)任、有效益”的原則,根據(jù)項(xiàng)目份額分配項(xiàng)目的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行原則。但是,作為PPP金融投資者的金融機(jī)構(gòu),政府平臺公司和其他參與者一般都沒有專業(yè)的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營資格,在項(xiàng)目實(shí)施過程中不承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營的任務(wù)。在一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域,企業(yè)的主要職責(zé)是承擔(dān)部分技術(shù)任務(wù),在項(xiàng)目運(yùn)作方面不能按照他們的分擔(dān)比例承擔(dān)任務(wù)。因此,各方在施工和運(yùn)營期間的分工不容易劃分。

總的來說，建議在“共有權(quán)、同責(zé)任、共益”的一般原則下，根據(jù)各自的優(yōu)勢和優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，合理劃分建設(shè)和經(jīng)營任務(wù)。對于股票相應(yīng)部分的超額投資回報(bào)，應(yīng)由不承擔(dān)全部責(zé)任的其他股票享受。有關(guān)各方應(yīng)就這一問題達(dá)成全面協(xié)議，并在合作初期達(dá)成協(xié)議。

2.4 各參與主體在退出時(shí)相關(guān)問題

由于企業(yè)性質(zhì)、監(jiān)管機(jī)制和利益要求,PPP項(xiàng)目的股權(quán)結(jié)構(gòu)不盡相同。SPV退出也存在一些差異。目前,SPV的股權(quán)退出主要有兩種形式。一種是公私營伙伴關(guān)系簽署的PPP合同或特許協(xié)議。合作期滿后,根據(jù)協(xié)議對SPV進(jìn)行清算和解散,每一個(gè)PPP項(xiàng)目都自動退出股權(quán)合作主體。二是在項(xiàng)目合作期內(nèi),部分股東通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓提前退出。以下是提前支取的主要討論。

2.4.1 股權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件

需要同時(shí)滿足以下情形：①需要股東會或公司章程規(guī)定的議事機(jī)構(gòu)同意;②符合PPP項(xiàng)目合同對受讓方的資格條件及要求以及受讓方全面履約的承諾;③政府方的審查同意。

但對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓我們得有平常心,因?yàn)楣蓶|畢竟是股東,而PPP項(xiàng)目合同的履約主體是項(xiàng)目公司 (成立項(xiàng)目公司的情形適用),如果股東主要權(quán)利義務(wù)已經(jīng)履行完畢,項(xiàng)目公司進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期,且項(xiàng)目公司履約記錄良好的情況下,我覺得我們亦不必特別矯情,可以在股東及項(xiàng)目公司作一定的承諾和保證的情況下,允許有條件的轉(zhuǎn)讓。

2.4.2 股權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作路徑

在SPV轉(zhuǎn)讓國有股股份時(shí),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方原則上應(yīng)執(zhí)行授權(quán)部門的審批流程,邀請專業(yè)機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)讓對象進(jìn)行評估,并按照公開上市的方式轉(zhuǎn)讓[4]。

對于SPV的金融投資者,一般認(rèn)為在合作期結(jié)束后,受讓人將在合作期結(jié)束后由受讓人支付相應(yīng)的股權(quán)資本和投資收益。受讓人應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)政策法規(guī)辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

3 PPP項(xiàng)目股權(quán)合作建議及措施

結(jié)合本企業(yè)已經(jīng)實(shí)施和正在實(shí)施哈爾濱、武漢江南中心地下管廊、南京江寧開發(fā)區(qū)濱水風(fēng)光帶基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項(xiàng)目,就PPP項(xiàng)目股權(quán)合作提出以下建議及措施。

3.1 合作各方應(yīng)提前明確，完善PPP項(xiàng)目合同退出機(jī)制

在項(xiàng)目的早期階段,當(dāng)參與者愿意合作時(shí),建議對相關(guān)的退出做出初步澄清。SPV成立后,當(dāng)事人可以在投資者的協(xié)議或公司章程的規(guī)定詳細(xì)的退出原則,在內(nèi)部轉(zhuǎn)移和對外轉(zhuǎn)移形式的運(yùn)作路徑的前提下,完善PPP項(xiàng)目退出機(jī)制。

3.2 所有合伙人應(yīng)保證退出路徑的合法遵守

建議在SPV與政府簽訂的PPP合同或特許協(xié)議中,就股東退出事宜達(dá)成明確的協(xié)議,以確保股東在離開時(shí)的合法遵守。以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式,嚴(yán)格按照資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等法定程序辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

3.3 通過資產(chǎn)證券化,完善PPP項(xiàng)目的資本市場相關(guān)制度,通過資本市場進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易

近年來,證監(jiān)會提出,將加強(qiáng)與國家發(fā)展和改革委員會的合作,優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化。中國證券投資基金業(yè)協(xié)會將建立一個(gè)專門的業(yè)務(wù)受理、審核和記錄方便,特殊崗位職責(zé),提高國家發(fā)展和改革委員會優(yōu)先PPP項(xiàng)目相關(guān)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品審核、清單和記錄的工作效率。隨著PPP項(xiàng)目的逐步興起和成交量的不斷增加,PPP項(xiàng)目的市場前景更為廣闊。建議進(jìn)一步完善SPV的股權(quán)退出機(jī)制、PPP項(xiàng)目上市和證券化進(jìn)程,進(jìn)一步發(fā)展PPP項(xiàng)目市場[5]。

目前,PPP項(xiàng)目規(guī)模已達(dá)到很大的規(guī)模,并將在未來繼續(xù)增長。參與PPP項(xiàng)目將進(jìn)一步使社會資本多樣化。在這種情況下,參與者之間的合作將是未來的趨勢。建議參與者應(yīng)充分進(jìn)行溝通和協(xié)商,在項(xiàng)目的實(shí)施中,加強(qiáng)了解和互信,開展實(shí)質(zhì)性工作上達(dá)成合作模式協(xié)議后,權(quán)力與責(zé)任的劃分、業(yè)務(wù)狀況和SPV公司的治理結(jié)構(gòu)都要清晰,以減少因?yàn)楸舜酥g的差異等影響項(xiàng)目正常運(yùn)行。