要讓聯(lián)合國(guó)PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)發(fā)揮作用
——在聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)第三屆PPP國(guó)際論壇上的發(fā)言

中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任 李開(kāi)孟

在聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)政府間PPP工作理事局的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)多年努力，已經(jīng)成功動(dòng)員聯(lián)合國(guó)各會(huì)員國(guó)政府、相關(guān)國(guó)際組織、非政府組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)數(shù)百名專家直接參與聯(lián)合國(guó)PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的研究制定工作。這些專家代表了全球PPP領(lǐng)域的最高水平。可以認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)開(kāi)展的這項(xiàng)工作，已經(jīng)投入了大量的時(shí)間和精力，而且通過(guò)大量的案例研究已經(jīng)證明，制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是推動(dòng)實(shí)施以人為本PPP模式的非常有效手段，能夠發(fā)揮明顯的示范和帶動(dòng)作用。因此，必須設(shè)法充分發(fā)揮這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)推動(dòng)實(shí)施聯(lián)合國(guó)2030議程目標(biāo)的促進(jìn)作用。

我認(rèn)為，為了讓PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)發(fā)揮作用，真正實(shí)現(xiàn)變革性的PPP項(xiàng)目實(shí)施轉(zhuǎn)型，必須首先起草一份高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)文本。如何確保標(biāo)準(zhǔn)本身的質(zhì)量，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面的問(wèn)題。

必須體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)

聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)組織開(kāi)展的PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)研究制定工作，有一套嚴(yán)格的程序性要求，包括案例研究、專家咨詢、同行評(píng)議、反復(fù)修改完善等各個(gè)方面的要求。按照這套程序完成標(biāo)準(zhǔn)的研究工作，能夠確保標(biāo)準(zhǔn)文本的質(zhì)量。但是，如何體現(xiàn)行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，我感覺(jué)還是要面臨很大的挑戰(zhàn)。

比如，起草城市軌道交通PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，始終堅(jiān)持“建地鐵就是建城市”的理念，強(qiáng)調(diào)地鐵的建設(shè)不僅僅是解決城市公共交通出行的問(wèn)題，更重要的是解決城市的發(fā)展問(wèn)題。從城市軌道交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的方案優(yōu)化中，體現(xiàn)以人為本及城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，而不是僅僅體現(xiàn)一些可持續(xù)發(fā)展的原則和理念。需要針對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，研究如何發(fā)揮私營(yíng)部門的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，整合各種優(yōu)勢(shì)資源，提出實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的具體對(duì)策。

必須能夠監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)

我們始終強(qiáng)調(diào)，聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)推動(dòng)研究的PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)的是以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)，但我認(rèn)為這一目標(biāo)與城市軌道交通項(xiàng)目的財(cái)政財(cái)務(wù)目標(biāo)及城市自身發(fā)展目標(biāo)不能割裂開(kāi)來(lái)。可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)更多地體現(xiàn)為環(huán)境和社會(huì)目標(biāo)，但在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中，不能僅僅關(guān)注擬建項(xiàng)目的環(huán)境目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)而忽略技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)。如果不關(guān)注財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等目標(biāo)，則以人為本及可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)就有可能變成空中樓閣而不能落地。因此，這里涉及到多目標(biāo)的決策及多維目標(biāo)體系的研究設(shè)定問(wèn)題。

在具體項(xiàng)目方案的選擇時(shí)，首先要明確城市軌道交通項(xiàng)目的選擇必須滿足社會(huì)評(píng)價(jià)所要求的原則和標(biāo)準(zhǔn)。然后，在滿足可持續(xù)發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)要求的前提下，要通過(guò)方案的優(yōu)化，分析擬建項(xiàng)目的投資及工程技術(shù)方案能否滿足經(jīng)濟(jì)及財(cái)務(wù)等方面的目標(biāo)要求，能否做到經(jīng)濟(jì)合理及財(cái)務(wù)可持續(xù)性。在項(xiàng)目的決策中，應(yīng)將社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)放在優(yōu)先位置。目標(biāo)的跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)應(yīng)貫穿于項(xiàng)目周期的整個(gè)過(guò)程。

必須實(shí)施示范案例

聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)組織各標(biāo)準(zhǔn)研究專家組研究制定的各項(xiàng)PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要通過(guò)研究總結(jié)已有PPP案例，通過(guò)對(duì)不同類型案例，尤其是對(duì)失敗案例的研究總結(jié)，在案例研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)文本的起草，這種工作方式是值得贊賞的。同時(shí)也必須強(qiáng)調(diào)，標(biāo)準(zhǔn)完成之后一定不能束之高閣，要特別重視這些標(biāo)準(zhǔn)在示范案例中的具體應(yīng)用。

標(biāo)準(zhǔn)文本經(jīng)過(guò)同行評(píng)議、公眾咨詢并征求相關(guān)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，并由聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)政府間PPP工作理事局審查定稿后，還應(yīng)該在具體項(xiàng)目案例中進(jìn)行實(shí)施，要通過(guò)示范案例的應(yīng)用進(jìn)行檢驗(yàn)。選擇示范案例進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，對(duì)于進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修改完善標(biāo)準(zhǔn)非常重要。

我認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施，需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

1．發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)的作用

這些標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的是如何實(shí)現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。而可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府公共部門應(yīng)該肩負(fù)主要責(zé)任。不能因?yàn)椴捎肞PP模式，引入私營(yíng)部門參與PPP項(xiàng)目的實(shí)施，政府部門就可以躲避責(zé)任。

邏輯上，這些標(biāo)準(zhǔn)是在聯(lián)合國(guó)2030議程的總體框架下推動(dòng)實(shí)施的，整個(gè)2030議程是聯(lián)合國(guó)全體會(huì)員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人大會(huì)審議通過(guò)并獲得各會(huì)員國(guó)政府一致同意的，因此具有廣泛的政治共識(shí)。聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)都在制定實(shí)施聯(lián)合國(guó)2030議程的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃。因此，建議發(fā)揮聯(lián)合國(guó)相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的平臺(tái)作用，推動(dòng)這些標(biāo)準(zhǔn)獲得各會(huì)員國(guó)政府的支持，通過(guò)PPP立法及制定相關(guān)的PPP專項(xiàng)政策，支持在各會(huì)員國(guó)實(shí)施這套PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

2．完善標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

我們不應(yīng)該片面地聚焦于某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布實(shí)施。聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)推動(dòng)制定的是PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)體系，各專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間相互補(bǔ)充，形成完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。比如，我所領(lǐng)導(dǎo)的城市軌道交通PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的研究起草工作，難以對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)施所涉及的各項(xiàng)問(wèn)題提出全面的解決方案。

比如，我們不可能對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容給出全面系統(tǒng)的界定，這將有賴于專門的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議條款標(biāo)準(zhǔn)。其他的標(biāo)準(zhǔn)還有PPP融資及影響力投資標(biāo)準(zhǔn)、PPP項(xiàng)目采購(gòu)腐敗零容忍標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目女性賦權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等。

因此，孤立地看待其中一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施，是不全面的。聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)一定要發(fā)揮整體協(xié)調(diào)作用，系統(tǒng)推進(jìn)相關(guān)工作。

3．加強(qiáng)利益相關(guān)者的能力建設(shè)

標(biāo)準(zhǔn)起草完成后，必須加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)工作。培訓(xùn)對(duì)象不僅包括政府機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門的專業(yè)人員，還應(yīng)包括與PPP項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的各種金融機(jī)構(gòu)、非政府組織、施工企業(yè)及專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等，要確保PPP項(xiàng)目的相關(guān)利益群體理解并使用這些標(biāo)準(zhǔn)，成為運(yùn)用這些標(biāo)準(zhǔn)的直接參與者、監(jiān)督者及實(shí)施者。