做好PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算分析需要把握的幾個(gè)要點(diǎn)

文/張利真

財(cái)務(wù)測(cè)算分析是PPP項(xiàng)目方案的重要內(nèi)容，它是政府后續(xù)采購(gòu)社會(huì)資本進(jìn)行標(biāo)的設(shè)置、磋商談判及簽約的依據(jù)和基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

目前，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，動(dòng)輒過(guò)億、數(shù)十億，財(cái)務(wù)測(cè)算分析是否合理、科學(xué)，直接影響在長(zhǎng)達(dá)二三十年的合作期內(nèi)，政府支出是否合理、準(zhǔn)確。對(duì)于使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)項(xiàng)目，財(cái)務(wù)測(cè)算分析做到科學(xué)、合理才能達(dá)到供政府決策的效果。筆者參與了多個(gè)項(xiàng)目的咨詢服務(wù)，同時(shí)作為湖北省PPP專家?guī)鞂＜遥u(píng)審了不少項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，認(rèn)為做好財(cái)務(wù)測(cè)算分析需要把握以下幾點(diǎn)：

一、一份高質(zhì)量的可研報(bào)告是基礎(chǔ)

可研報(bào)告是實(shí)施方案編制的依據(jù)，涉及項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)方案、設(shè)備方案、工程方案、項(xiàng)目投資等要素，如果可研報(bào)告粗制濫造，那么財(cái)務(wù)測(cè)算分析就難以精準(zhǔn)。在參與項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)，很多地方政府對(duì)前期工作不夠重視，為趕進(jìn)度，完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，匆匆完成項(xiàng)目的可研和立項(xiàng)批復(fù)工作，產(chǎn)生很多后續(xù)問(wèn)題。例如，有一個(gè)污水處理項(xiàng)目，可研投資近5000萬(wàn)元，財(cái)務(wù)測(cè)算分析在此基礎(chǔ)上完成，相關(guān)方案已批準(zhǔn)，采購(gòu)社會(huì)資本的招標(biāo)文件已發(fā)布，期間初步設(shè)計(jì)完成后，概算投資翻了一番，這樣以來(lái)，原來(lái)可研基礎(chǔ)上的財(cái)務(wù)測(cè)算分析及由此產(chǎn)生采購(gòu)標(biāo)的和重要參數(shù)設(shè)置及邊界已失去意義，不得不終止招標(biāo)，重新開(kāi)始，這是典型的欲速則不達(dá)。可見(jiàn)，扎實(shí)的前期工作，一份高質(zhì)量的可研報(bào)告是必要基礎(chǔ)。

二、財(cái)務(wù)測(cè)算分析嚴(yán)格與實(shí)施方案等重要事項(xiàng)匹配

財(cái)務(wù)測(cè)算分析要與實(shí)施方案中項(xiàng)目的運(yùn)作模式、交易結(jié)構(gòu)、交易邊界條件等重要事項(xiàng)相匹配、保持一致。運(yùn)作模式、投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、建設(shè)邊界與標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)邊界與標(biāo)準(zhǔn)、移交的邊界與標(biāo)準(zhǔn)、政府對(duì)相關(guān)配套的安排、價(jià)格費(fèi)用調(diào)整機(jī)制、合作期限等因素都與財(cái)務(wù)測(cè)算直接相關(guān)，筆者在評(píng)審中發(fā)現(xiàn)不少是前后矛盾的。就運(yùn)作模式來(lái)說(shuō)，在一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施方案中看到運(yùn)作模式是采取BOT+TOT，也詳細(xì)地闡述了對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓的相關(guān)事宜，而財(cái)務(wù)測(cè)算分析中實(shí)際反映出來(lái)的是BOT+委托運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)有償取得的存量資產(chǎn)在會(huì)計(jì)上如何處理、在財(cái)務(wù)報(bào)表中如何體現(xiàn)都沒(méi)有相應(yīng)的內(nèi)容，這樣的不一致會(huì)給后續(xù)工作留下較大隱患。

三、財(cái)務(wù)測(cè)算分析做到全面、系統(tǒng)是關(guān)鍵

財(cái)務(wù)測(cè)算分析是在營(yíng)業(yè)收入、政府補(bǔ)貼、成本費(fèi)用、稅費(fèi)等測(cè)算及財(cái)務(wù)輔助報(bào)表的基礎(chǔ)上計(jì)算財(cái)務(wù)指標(biāo)，并進(jìn)行全面的財(cái)務(wù)分析，考察項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力、償債能力、盈利能力，判斷項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。筆者在評(píng)審中發(fā)現(xiàn)不少咨詢單位財(cái)務(wù)測(cè)算分析不全面、不系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，缺少必要的相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表。例如，有融資的項(xiàng)目，僅依據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)金流表及分析指標(biāo)來(lái)考評(píng)項(xiàng)目，看不到融資后的項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表及分析指標(biāo)；第二，缺少關(guān)鍵性的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)。常用的分析指標(biāo)有：利息備付率、償債備付率、投資回收期、總投資利潤(rùn)率、權(quán)益投資凈利潤(rùn)率、項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、項(xiàng)目財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值等，這些指標(biāo)可以讓我們從不同維度來(lái)全面考評(píng)一個(gè)項(xiàng)目，但實(shí)際上，不少咨詢單位只計(jì)算2～3個(gè)指標(biāo)來(lái)判斷；第三，混淆概念。財(cái)務(wù)報(bào)表錯(cuò)誤，一個(gè)方案中有項(xiàng)目現(xiàn)金流量表，接著出現(xiàn)了一個(gè)名為“社會(huì)資本自有資本金”的現(xiàn)金流量表，通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，這個(gè)現(xiàn)金流量表和項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表的唯一差別是把項(xiàng)目資本金換為社會(huì)資本在項(xiàng)目資本金中的出資，更不是社會(huì)資本（股東）投資現(xiàn)金流量表，這是沒(méi)有弄清楚融資前與融資后財(cái)務(wù)報(bào)表測(cè)算的差異及關(guān)系，混淆了項(xiàng)目公司與股東不同層次的評(píng)價(jià)對(duì)象所使用的財(cái)務(wù)報(bào)表。因此，財(cái)務(wù)測(cè)算分析要全面、系統(tǒng)，形成一個(gè)完整的體系，避免操作中偏離正確軌道。

四、恰當(dāng)?shù)剡x用財(cái)政支付公式

在政府每年向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用時(shí)采取哪個(gè)公式更合適，也是財(cái)務(wù)測(cè)算中要考慮的一個(gè)問(wèn)題。目前，常用三種方式有：其一，根據(jù)《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中的公式。其二，采用等額年金支付法。其三，每年支付項(xiàng)目投資額的不同比例，并支付剩余投資額的當(dāng)年利息或應(yīng)得投資收益。三種方式可針對(duì)不同情況合理選擇：對(duì)于第一種支付方式，在政府當(dāng)前財(cái)力不充裕條件下，開(kāi)始年度支付金額較小，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，支付額也變大，最大好處是緩解政府當(dāng)前財(cái)政壓力，不足之處是這種方式對(duì)處在運(yùn)營(yíng)初期的項(xiàng)目公司有財(cái)務(wù)生存壓力，可能運(yùn)營(yíng)初期幾年連續(xù)出現(xiàn)入不敷出的局面；對(duì)于第二種方式，優(yōu)勢(shì)是因?yàn)槊磕甑阮~支付，對(duì)雙方來(lái)說(shuō)操作簡(jiǎn)單，同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目公司而言運(yùn)營(yíng)初期財(cái)務(wù)現(xiàn)金流比較好，社會(huì)資本更傾向采用。不足之處，當(dāng)本地PPP項(xiàng)目較多時(shí)，不能起到平滑財(cái)政支出的作用；對(duì)于第三種方式，使用起來(lái)比較靈活，只要融資利率或投資收益率等參數(shù)磋商確定，至于每年支付的比例，政府可根據(jù)當(dāng)年財(cái)力靈活安排，財(cái)政壓力較大時(shí)，支付比例可降低，財(cái)政狀況好時(shí)，支付比例可高一些。如果在運(yùn)營(yíng)中特殊年份，項(xiàng)目公司有財(cái)務(wù)生存壓力時(shí)，也可申請(qǐng)政府適當(dāng)提高支付比例。

因此，合理恰當(dāng)?shù)倪x用財(cái)政支付公式具有很好的現(xiàn)實(shí)意義，但不管采用哪種方式，最終還要通過(guò)各種財(cái)務(wù)指標(biāo)的計(jì)算、分析來(lái)判斷項(xiàng)目收益水平。

五、稅費(fèi)的計(jì)取要得當(dāng)正確

財(cái)務(wù)測(cè)算分析中涉及多種稅費(fèi)的計(jì)算，不同項(xiàng)目涉及的稅費(fèi)種類和稅率不相同，稅費(fèi)計(jì)取是否得當(dāng)正確直接影響項(xiàng)目費(fèi)用、凈效益。在稅費(fèi)的計(jì)取中需把握兩點(diǎn)：第一，不同的項(xiàng)目涉及不同的稅種和稅率，就同一個(gè)項(xiàng)目，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不同時(shí)，發(fā)生的稅費(fèi)也可能不同。例如：一個(gè)項(xiàng)目將交易設(shè)計(jì)為股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)并購(gòu)重組等不同形式時(shí)，涉及的稅費(fèi)不同，負(fù)稅主體也不同。第二，稅費(fèi)的計(jì)取要密切注意行業(yè)政策、當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)優(yōu)惠措施等，同時(shí)在實(shí)施的營(yíng)改增，涉及進(jìn)項(xiàng)稅和銷項(xiàng)稅，進(jìn)項(xiàng)稅因各項(xiàng)成本不同導(dǎo)致費(fèi)用的稅率不同時(shí)應(yīng)分項(xiàng)計(jì)算，針對(duì)銷項(xiàng)稅的計(jì)算也如此。筆者在評(píng)審看到不少咨詢單位搞簡(jiǎn)單的一刀切，這顯然不妥，把握好這兩點(diǎn)，稅費(fèi)計(jì)算才會(huì)符合實(shí)際。

六、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的核算要科學(xué)

運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本費(fèi)用測(cè)算是否科學(xué)是影響項(xiàng)目費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)效益的重要因素之一，不管什么項(xiàng)目都是在成本費(fèi)用測(cè)算基礎(chǔ)上，結(jié)合運(yùn)營(yíng)期限、營(yíng)業(yè)收入等條件，是否達(dá)到一定的收益水平來(lái)確定其回報(bào)機(jī)制是使用者付費(fèi)還是可行性缺口補(bǔ)助，若運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用測(cè)算和實(shí)際偏差大，會(huì)導(dǎo)致可能原本是使用者付費(fèi)項(xiàng)目變成了可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助較少的項(xiàng)目變成了政府補(bǔ)助較多的項(xiàng)目，使政府支出增加，變相推高項(xiàng)目的收益水平，提高了社會(huì)資本的獲利能力。在評(píng)審中經(jīng)常看到一些同類、規(guī)模相當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，不同咨詢單位核算的運(yùn)營(yíng)成本差異很大，同時(shí)不少咨詢單位存在運(yùn)營(yíng)成本核算缺項(xiàng)、費(fèi)用系數(shù)取值隨意性大、缺乏依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，尤其對(duì)于設(shè)備的較多項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用中是否含大修費(fèi)或設(shè)備更新費(fèi)等沒(méi)有明確界定和相應(yīng)說(shuō)明，這無(wú)疑會(huì)引起雙方爭(zhēng)執(zhí)，增加后續(xù)談判磋商的難度。

七、股東投資內(nèi)部收益率不可少

PPP項(xiàng)目的主要參與方是政府和社會(huì)資本，無(wú)論是政府還是社會(huì)資本，在投資決策前，都會(huì)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。盡管項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率是其投資決策的重要參考，但對(duì)社會(huì)資本而言，這是不夠的，社會(huì)資本最終關(guān)心的是自己投入資金的收益水平，也就是股東投資內(nèi)部收益率。同時(shí)，僅有項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率對(duì)政府而言也是不全面的，在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中政府會(huì)基于對(duì)投資支持或是減少運(yùn)營(yíng)期財(cái)政補(bǔ)貼的角度考慮，會(huì)選擇放棄部分或全部收益分配權(quán)利。例如：作為股東的政府，一方面享受項(xiàng)目公司的分紅，另一方面每年又要給項(xiàng)目公司補(bǔ)貼，這時(shí)政府可放棄分紅來(lái)減少一定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。此時(shí)出現(xiàn)了“投資各方不按股本比例進(jìn)行分配或有其他不對(duì)等的收益”的情況，資本金收益率已不能真實(shí)反映各方的投資收益水平，社會(huì)資本需要測(cè)算其作為股東投資的內(nèi)部收益率，同時(shí)，政府部門也想知道政府資本放棄了這些權(quán)益后，社會(huì)資本的實(shí)際收益又是多少。因此，股東投資內(nèi)部收益率尤其是社會(huì)資本的內(nèi)部收益在財(cái)務(wù)測(cè)算分析中不可或缺。

筆者針對(duì)具體項(xiàng)目分別計(jì)算股東投資按股權(quán)比例參與收益分配、政府僅放棄分紅權(quán)、政府放棄全部收益分配權(quán)利這三種情形下的股東投資（社會(huì)資本）內(nèi)部收益率，得到三個(gè)有明顯差異的數(shù)值。可見(jiàn)，在操作中有實(shí)際的意義和價(jià)值，而大多咨詢單位的財(cái)務(wù)測(cè)算分析都止于項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率，而對(duì)政府是否放棄分紅權(quán)及其他收益分配權(quán)沒(méi)有相關(guān)說(shuō)明，也沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)測(cè)算，不利于政府更準(zhǔn)確的決策和后續(xù)更靈活的磋商、談判。