承諾制：國家投資管理方式現代化的必經之路

□徐星明

投資項目審批的本質是承諾審批制，而承諾制的核心是政府定標準。推行承諾制需要科學把握區域標準、宗地標準、事項標準和項目標準，強化全過程監管和信用監管，并配套實施政府代辦制和干部容錯免責制，在特定區域特定領域推行投資項目承諾制是國家（政府）投資管理方式現代化的必經之路

李克強總理在2018年7月18日國務院常務會議上強調：加快投資項目承諾制改革，政府定標準、強監管，企業作承諾、守信用，最終實現企業投資一般“零審批”。雖然投資項目承諾制尚沒有相應的法律規定，但領導層堅定看好承諾制，各地也進行積極探索。承諾制的核心要義是“政府定標準”“企業守信用”。實踐中投資項目承諾制形式多樣，但仍然受到質疑，一是質疑承諾制的合法性，二是質疑企業的誠信度，三是質疑政府的監管能力。目前浙江推行的以諸暨市為代表的承諾制改革，經過程序的優化，其形式上是合法的，只是在當前的法律框架下調整了政府機關審查審核的方式，而諸暨市政府又進一步強化信用監管，并以改革容錯機制保障了承諾制的實施。承諾制改革的實質是在投資管理中引入行政契約，政府通過行政契約把遵守社會規范的責任從企業傳導到中介機構。設計這項制度的本意是：把投資的主體地位還給企業，讓中介機構把應當履行的契約責任和社會責任擔當起來，請政府回歸到維護社會公平和公共利益的監管崗位上來。

投資項目審批制的本質是承諾審批制，承諾制改革并沒有突破法定基建程序

審批包括兩個環節，即審查與批準。人們對審批制詬病的往往是政府機關的審查行為而不是批準行為。在強調依法改革的大背景下，目前承諾制針對的主要是政府機關的審查行為。審查方式多種多樣，書面審閱、對面問詢、現場查看、開會評審、委托評估等都是審查，項目審查頗為令人困惑。批準也有很多方式，擬文列出個一二三四五條，經過主辦、會辦、審核、審議層層簽批是批準，形式性、程序性審查簽個字蓋個專用章也是批準，通常法律法規并沒有規定批準的具體方式，只有一些部門規章和規范性文件有具體的批準方式。

傳統的項目審批制，是企業開展前期研究形成環評、能評、震評、安評等各種各樣的專題報告，政府機關再對這些專題報告分別組織評審，然后分別辦理審批許可文件；而且，無論是企業報送的專題報告還是政府機關相應的專題評審報告，依據的都是法律法規及行業規范及標準。顯然，企業給政府機關報送了各種各樣的專題報告并通過政府機關的評審，政府機關即視作企業會遵守專題報告的內容進行建設，從而予以批復，這本質上也是一種承諾踐約關系。現在我們對這套流程進行創新，把企業開展的各種各樣的專題研究以及政府機關對這些專題進行相應的評審，改革為“政府定標準”“企業作承諾”，實際上是把企業編制專題報告及政府機關對專題報告的評審這種繁文縟節進行了改革，而對法定基建程序并沒有實質性的改變。

節物風光不相待，桑田碧海須臾改。早在20多年前，無論政府投資項目還是企業投資項目一律實行審批制，當時項目單位組織編制包含場地選擇、環境保護、節能節水、勞動安全、衛生消防等專篇的可行性研究報告，由投資主管部門組織相關部門進行綜合審查及評估后批復。2004年投資體制改革后，核準目錄外的投資項目在備案機關備案后，由企業委托第二方中介機構編制各種行業專題報告，這些專題報告分別報送有關政府機關后，政府機關有的直接批準，有的組織開會評審后批準，有的委托第三方中介評估后批準。雖然理論上政府機關的評審會或委托評估所需的經費應當由審批機關出，但實際上通常仍然由企業出，等于企業出了二次錢，第一次是自己委托第二方編制各式各樣的專題報告要出錢，第二次是政府機關為各式各樣的專題報告開會評審或委托評估也由企業出錢，這無疑是不合理的。為優化投資項目審批管理體制，浙江省推出了承諾制改革，對各種專題報告評價及相關的政府機關審批行為進行流程優化，即一般建設項目在企業完成項目企劃書編制后，政府牽頭部門直接委托中介機構對項目企劃書中涉及的有關環境保護、節能節水、職業病防治等事項實行聯合評估，進一步形成項目標準，然后“企業作承諾”，再由各政府機關分別出具相應的審批許可文件。這個過程中，企業編制企劃書是企業自己的行為，企劃書本身需要對項目涉及的環評、能評、消防、衛生等事項進行全面論證，而政府機關為了相應事項的審批也需要作相應的評估。所不同的是，過去政府委托評估或者組織評審的費用往往轉嫁給了企業，而現在改由政府自己出；過去企業和政府機關都是分專題研究論證，現在企業只在一本企劃書中體現，政府則進行聯合評估。而且，政府通過聯合評估，可以更好地為制定一攬子項目建設標準提供科學依據。這種制度設計也恰好滿足了政府本身對項目進行科學篩選的內在要求，契合了地方政府推動產業轉型的需要。嚴格地說，這種制度設計并不完全是承諾制本身的內在要求，而是為了符合依法行政的形式需要。當然，這種制度設計也是承諾制改革的過渡措施。

以承諾契約代替審查批準調整了政企關系，利于激發企業主體意識，構建“親”“清”政商關系

政府機關設定審批事項的依據是法律法規，而對審批事項進行審查和批準的依據是什么？是標準！既然是標準，那么為何不把標準先告知企業，由企業對標準做出承諾，然后政府機關依企業的承諾做出批準行為呢（當然我們希望以后能過渡到不需要批準）？反過來說，如果政府機關連標準也無法告知，那么又是憑什么批準的呢？而在項目建設期，政府機關對企業的監管依據仍然是標準。因此，依標準承諾替代依標準審批并不會影響政府機關對項目建設的監管行為。當然，對投資項目涉及的特別許可事項和排他性許可事項，仍然應該嚴格履行審批程序。

從現行的開發區項目的前期工作情況看，只要項目單位積極主動，從簽訂土地使用權出讓合同開始，浙江各地對一般項目完成開工前的審批往往只需要40-60個工作日，因此基層投資主管部門及行政服務中心的工作人員認為，推出承諾制意義不大。但是，承諾制的推行，不只是減少報批事項，縮短報批時間，降低報批成本，提高報批效率；更重要的是，承諾制確立了企業自主權，也明確了企業的責任。實行政府審批制，企業的事需要報政府批，政府為企業作主，企業難免還有怨言，政府好心得抱怨，這也是“拿起筷子吃肉，放下筷子罵娘”的病根子。而實行承諾制，企業自己作主，企業領受的是政府的告知和咨詢服務，企業對政府應是感激的，這樣對構建“親”“清”政商關系也有了現實的路徑。特別是企業自己承諾后，也將承擔相應的承諾責任，進而提升企業的誠信意識和社會責任感。對項目的投資建設，企業通常需要通過向中介機構購買服務完成勘察、設計、施工和竣工驗收，因此，政府改審批制為承諾制，客觀上會把動力和壓力都傳導給企業，而企業也會把動力和壓力傳導給中介機構，從而使企業成為真正的投資主體。

產業平臺內推行承諾制合理可行

項目投資有其內在的運行規律，我們必須尊重規律，不能隨意簡化程序。特別是產業平臺（開發區、園區）外的項目，有跨區域影響的重大基礎設施項目、影響國家安全的戰略性項目、涉及重大生產力布局和戰略性資源配置的項目，其前期工作程序復雜，不能輕易推行承諾制。正因為產業平臺外的項目不好把握和管理，所以政府才要打造產業平臺，把投資項目集中起來統籌規劃和管理。產業平臺的管理機構（大業主）健全，投資方向、產業布局、基礎設施、公共服務及管理體制相對統一，其本身可視作一個捆綁性大項目，而進入產業平臺的項目則可以視作子項目，所以產業平臺內的項目可以簡化管理程序。因此，浙江省提出在投資項目比較集中的產業平臺全面推行承諾制改革。

把握投資項目的四重標準，科學制訂承諾標準清單

法律法規往往需要通過規范標準來得以落實，標準實際上是技術法規。企業投資雖然是企業自主決策，但必須遵守規范標準，包括國際標準、國家標準、行業標準、地方標準，以及團體標準和企業標準等。因此，政府機關對投資項目事項審批的具體依據往往最終體現在標準上。

一個具體的投資項目，尤其是工業項目會涉及到四重標準：第一是區域標準，第二是宗地標準，第三是事項標準，第四是項目標準。

國家就環境負荷容量、能源消耗、建設用地等指標實行總量控制，分解到各行政區；同時，各行政區都有自己的經濟和社會發展目標，這些指標目標最終都需要落實或者體現到項目投資和項目運行上。就投資而言，需要逐步落實到特定區域（如開發區）、地塊（宗地）再到項目上，而每個項目需要按審批事項報政府機關批準。因此，投資項目的四重標準也就由此而生。

按照現行法律體系，投資項目通常都會涉及項目立項、用地預審或土地出讓、規劃選址、環評、能評、震評、水土保持、消防、防雷、人防、地質災害、交通組織、工程方案、用地規劃許可、工程規劃許可、施工許可以及用水、用電、用氣、電信等十幾至二十幾個不等的常規的審批及報裝事項。一個項目當企業自主確定了建設規模、投資規模、功能布局、建設內容、設施設備及工藝技術等，那么政府機關就應該判斷出這個項目需要報批的審批事項及強制性評估事項，并根據項目實際情況就標準符合性等組織評估并做出相關行政許可決定。

事項標準和項目標準。每個事項都涉及到相應的行業標準。比如，建筑防火設計需要符合消防標準，而消防標準有近500個國家標準、行業標準和地方標準，一個項目涉及到這近500個標準中的一部分標準，這部分消防標準集合成為這個項目的消防設計標準。同樣環評審批事項也是如此，在成百上千的環境標準中，一個項目必須符合與其相關的若干環保標準。所有事項的標準的集合（或者企業應當遵守的特別管制措施）就形成了這個投資項目的項目標準。

區域標準和宗地標準。特定區域內的環境負荷容量、能源消耗總量、建設用地指標等，及其地震安全性、地質災害危險性、雷電災害危險性等機會風險及共同防護措施，形成一個區域內必須考慮和解決的共性問題，這就形成了區域標準。特別區域內不同地塊賦予的產業分工、環境容量、能源消耗、建筑密度、建筑風格、投資強度、產出和稅收，以及安全防范措施等，這些指標都需要落實到具體的出讓宗地上，這就形成了宗地標準，也就是“標準地”標準。

上述分析表明，一個行政區可能有多個區域，一個區域可能有多塊宗地，一塊宗地可能有多個項目，一個項目肯定有多個審批事項。這樣就出現了區域標準、宗地標準、事項標準、項目標準，據此也就形成了一個項目一攬子的“承諾標準清單”。實踐中，浙江省采取比較靈活而務實的辦法，企業可以選擇部分事項對標承諾，而對部分事項選擇審批制。同樣，政府機關也可以在推行承諾制管理的同時，對部分特別事項如危險化學物品安全條件審查實行審批制。“政府定標準”“企業作承諾”，指的就是這些標準（包括特別管理措施）應該由政府制定并告知企業，企業信守踐行。這就是投資項目管理的核心要義，也是推行投資項目承諾制的理論基礎。

強化全過程監管，合理制定投資項目監管清單

反對承諾制的往往以承諾制項目更難監管（指事中事后監管）為借口。然而，傳統審批制最受詬病的就是部門重審批輕監管，甚至只審批不監管，一批了之。而承諾制卻高度重視監管問題，強調出臺配套監管制度。浙江省的承諾制改革指導意見就提出專業監管、智慧監管等創新舉措，并強調信用監管、全過程監管。在實踐過程中各地通過制定清單推行標準化管理。

按照誰主管誰監管的原則，對實行承諾制改革的企業投資項目在開工前、建設期、竣工驗收、投產運營過程中，依據企業承諾事項及標準明確監管節點、監管措施、監管部門。尤其要重視監管節點清單化，如開工前的施工圖設計、定樁放樣、安全生產條件監管，建設期的基礎砼澆搗前驗線、主體結頂檢查、文明施工管理及環保、節能、職業病防護、水土保持等設施與主體工程同步建設檢查，竣工驗收階段的建筑風貌、消防設施、排水設施以及工程檔案等監管，以及投產運營期對能耗、產業、投資、稅收、污染物達標排放等的核查等等，并推行監管事項標準化管理。

建立健全投資項目協同監管機制。一是企業自主申報機制，企業通過投資項目在線審批監管平臺如實報送項目開工建設、建設進度、竣工的有關信息。二是部門跟蹤檢查機制，各職能部門建立定期檢查和抽查制度。三是綜合監督考核機制，由投資綜合管理部門對各部門各單位的監管工作全程跟蹤監督、組織協調，通報考核。四是信用評價機制，對承諾制改革的企業投資項目實行“一標準一評價”，標準清單、監管清單與信用評價清單一一對應，并建立“守信失信名單”；對列入“守信失信名單”的企業、勘察設計單位、施工單位、監理單位和中介機構等單位實行聯合獎懲。

政府代辦制是推行承諾制所必須提供的政府服務供給

政府代辦制在浙江雖然推行十多年了，卻一直沒有登上國家政策舞臺。究其原因可能在理論上代辦制存在的市場與政府的邊界關系問題，因而也備受質疑。然而，投資項目對促進就業和拉動經濟增長作用大，通常由成千上萬的商品和服務交易組成，涉及紛繁復雜的標準規范和日新月異的科學技術，具有多階段、多事項、跨層級、跨部門的復雜性，報批材料多、專業性強、規范標準復雜，企業需要政府提供良好的服務才能順利推進。尤其是大量中小企業不可能經常性進行項目投資建設，對項目程序是非常陌生的，缺乏必要的投資項目報批常識和經驗，開展項目前期工作必然十分困難。因此，浙江省推行了投資項目政府代辦制。但是，浙江推行的政府代辦制并不改變項目法人責任制，代辦服務不改變法定行政審批的法律主體性質，強調“企業主體、自愿委托”，政府“代辦不包攬”。而且，政府代辦是“無償服務”，即使政府要落實第三方機構履行代辦職責，那也必須由政府出資購買服務。之所以要強調政府代辦，是為了防止“黃牛黨”借代辦制度投機而徒增了一種偽中介。

政府代辦制的名稱容易引起受眾誤解，實際上代辦制指的是代理服務制度，代辦制的名稱只是約定俗成，沿習社會上的習慣稱謂而已。這個代辦制的主要內容：一是對企業的導辦，引導企業按程序辦事，盡可能減少或避免企業走彎路，也就是咨詢服務；二是對企業的協辦，在企業與政府機關及中介機構打交道過程中碰到困難，由代辦員協助企業與政府機關及中介機構打交道；三是幫助企業催辦，如果政府機關工作人員出現履職不及時、缺少擔當等情況，那么由代辦員進行催辦，當然如果中介機構不履約，代辦員也可以催辦，而這個催辦的后面，還會有有關部門的督辦機制，從而切實提高政府工作效率。

政府代辦制無疑是深受廣大企業歡迎的好事，也是政府促進經濟建設事半功倍的重要舉措。

實施干部容錯免責制是推行承諾制的制度保障

按照習近平總書記“三個區分開來”的原則，認真執行“誰主管、誰負責”“屬地管理、分級負責”等規定，按照干部管理權限逐級實行問責。

浙江諸暨市制定了八條承諾制改革免責清單：一是為探索推進“多評合一、多審合一、測驗合一”等創新性工作，建立“一窗受理、集成服務”模式，實行人員整合、流程優化、環節精簡、材料減少、容缺受理等措施而造成一定失誤或偏差的；二是在貫徹落實上級關于企業投資項目承諾制改革精神中，因政策法規界限尚未明確，在政策理解執行上與上級不一致而造成一定失誤或偏差的；三是因申請對象故意隱瞞欺騙、提供虛假材料、進行虛假承諾的或者中介機構違反規定未認真履行第三方責任，致使工作人員在項目前期篩評、審查審核、后續監管、信用評價等環節未能及時發現問題而產生工作失誤或偏差，造成一定損失的；四是在推動項目前期篩評、“標準地”出讓、先設計后立項、設計圖審同步、多證聯發、工程監管、測驗合一、信用評價等改革事項中，或面對特殊情況、突發事件為解決企業現實困難，工作人員因敢于擔當、主動作為而造成一定失誤、偏差或因其他不可預見因素造成一定后果的；五是因企業原因未及時兌現承諾或未按承諾履約，在相關人員正常履職并積極采取補救措施的情況下，仍造成一定損失的；六是在相關單位及其工作人員嚴格按照流程規范操作，無主觀故意、利益輸送等情況下，因未納入承諾制改革范圍的企業對相關政策理解有偏差而引起矛盾，產生一定負面影響的；七是在省信用中心嚴重失信企業列入標準尚未確定的情況下，探索建立投資項目企業信用檔案、聯合獎懲等先行先試舉措，造成一定失誤或偏差的；八是其他經市委全面深化改革領導小組審核同意需納入容錯免責的情形。

同時，諸暨市也制定了六條追責清單：一是對企業投資項目承諾制改革不重視不落實不推進，未按上級要求組織實施，消極懈怠、固步自封、玩忽職守導致工作推進不力的；二是未按承諾制要求落實企業投資項目承諾制改革措施，擅自增加或變更審批事項、環節、材料以及收取費用的，導致已明確取消的事項、環節、材料等仍在違規實施的；三是對職責范圍內的事項推諉扯皮、敷衍塞責、私設門檻、吃拿卡要，以各種理由拖延、刁難企業的，或對涉及多個部門聯合辦理的事項，相互推諉、延誤辦理期限的；四是未按承諾制要求履行審批、監管職責，導致審批手續不及時、后續監管不到位的；五是因未按工作清單要求限時完成或工作失誤導致審批、監管等工作出現重大不良影響的；六是其他影響企業投資項目承諾制改革的不良行為。

諸暨市出臺的企業投資項目承諾制改革容錯糾錯實施辦法，為推進投資項目承諾制改革，激發黨員干部大膽改革、勇于創新、敢于擔當的干事熱情，切實解決改革過程中責任單位及其工作人員不作為、不擔當、不落實等問題，發揮了十分重要的作用。

承諾制是對政府機關執行力的嚴峻挑戰

承諾制要求政府機關制定標準，履行“告知”職責，并構建專業監測體系和社會誠信體系。然而，能夠全面把握和熟練運用行業內或相關領域法律法規的專業型干部為數不多，而能夠科學把握和靈活運用規范標準的權威專家集中在少數科研院所、大專院校或其它社會組織，這對推行承諾制改革是一大嚴峻挑戰。承諾制的推行，一定程度上將政府與企業之間管與被管的從屬關系調整為契約雙方守信踐約的平等主體關系，調節了社會關系，是政府治理能力的有效提升。推出承諾制十分必要，《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）提出“在一定領域、區域內先行試點企業投資項目承諾制，探索創新以政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的管理模式”。《中共中央國務院關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》（中發〔2017〕25號）提出“建立健全企業投資項目高效審核機制，支持符合條件的地區和領域開展企業投資項目承諾制改革探索”。據此，浙江省出臺了《關于推行企業投資項目承諾制改革的指導意見》（浙政辦發〔2017〕119號）。我們有理由相信，投資項目承諾制將納入國家法制化軌道。

標準是國家治理的基礎性規范，標準化是國家治理現代化的必然要求。承諾制的核心是政府定標準，關鍵是推進投資項目管理標準化，進而實現數字化，在特定領域特定區域推行承諾制是國家（政府）投資管理方式現代化的必經之路。