學(xué)前教育裝備標(biāo)準(zhǔn)制定必要性研究(上)

一、問題的提出

目前，我國新建、擴建幼兒園很多，學(xué)前教育裝備(以下簡稱“學(xué)前裝備”)工作處于高峰期，幼兒園配置的玩教具、設(shè)施設(shè)備很多。據(jù)研究，由于幼兒園辦園主體多樣，幼兒園的自主權(quán)大，學(xué)前裝備的采購供應(yīng)已經(jīng)市場化，一些地方存在著學(xué)前裝備購置缺乏依據(jù)、購置渠道混亂、缺乏監(jiān)督機制的問題。有些地方不配備或少配備玩教具，而另一些幼兒園的玩教具和設(shè)備極度奢華。幼兒園中的一些玩教具不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量低劣，有安全隱患[1]。學(xué)前教育行業(yè)對制定學(xué)前教育裝備標(biāo)準(zhǔn)（以下稱學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)）或指南的呼聲越來越高。2018年1月頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)化法》)規(guī)定，制定標(biāo)準(zhǔn)要論證其制定的必要性。本文根據(jù)法律法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，論述了學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)制定的必要性。

二、概念

標(biāo)準(zhǔn)：《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求……國家標(biāo)準(zhǔn)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。”[2]

標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下內(nèi)容：標(biāo)準(zhǔn)的范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、分類、技術(shù)要求、衛(wèi)生要求、使用說明、標(biāo)識、試驗方法、檢驗規(guī)則、產(chǎn)品型號和基本參數(shù)、包裝、運輸與貯存等信息。產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)還對產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和進口、檢舉、申訴和投訴、監(jiān)督檢查、安全認證、召回、法律責(zé)任等的實施與監(jiān)督做出了規(guī)定。

《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)化工作的任務(wù)是制定標(biāo)準(zhǔn)、組織實施標(biāo)準(zhǔn)以及對標(biāo)準(zhǔn)的制定、實施進行監(jiān)督。”[2]標(biāo)準(zhǔn)化的作用是保障健康、安全，保護環(huán)境或促進資源合理利用，保證產(chǎn)品的適用性，便于接口、互換、兼容或相互配合，利于品種控制，促進貿(mào)易。標(biāo)準(zhǔn)是制定標(biāo)準(zhǔn)各方協(xié)商一致的結(jié)果，可以均衡反映各相關(guān)方利益，促進相互理解。標(biāo)準(zhǔn)幾年修訂一次給技術(shù)的發(fā)展留有最大的余地[3]。

學(xué)前裝備“一般是指與學(xué)前兒童生活、運動、游戲?qū)W習(xí)活動直接相關(guān)的設(shè)施與設(shè)備。”[4]學(xué)前裝備的核心是玩教具。學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)是對學(xué)前裝備的項目、數(shù)量、規(guī)格、使用對象、注意事項做出規(guī)范性要求的標(biāo)準(zhǔn)[4]。學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)可以是一個標(biāo)準(zhǔn)，也可以根據(jù)其范圍不同是一系列標(biāo)準(zhǔn)。

三、制定學(xué)前教育有關(guān)裝備的標(biāo)準(zhǔn)是依法治教的要求

學(xué)前教育行業(yè)的依法治教是按照國家法律法規(guī)對學(xué)前教育行業(yè)實施管理，這是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的需要。制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)是依法治教的重要基石。

1.制定學(xué)前教育有關(guān)裝備的標(biāo)準(zhǔn)是法律的要求

《兒童權(quán)利公約》是第一部有關(guān)保障兒童權(quán)利且具有法律約束力的國際性約定[5]。我國是這個公約的締約國。《兒童權(quán)利公約》中第一部分第3條規(guī)定：“締約國應(yīng)確保負責(zé)照料或保護兒童的機構(gòu)、服務(wù)部門及設(shè)施符合主管當(dāng)局規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是安全、衛(wèi)生、工作人員數(shù)目和資格以及有效監(jiān)督方面的標(biāo)準(zhǔn)。”

《中華人民共和國教師法》第二章第九條規(guī)定：“各級人民政府、教育行政部門、有關(guān)部門、學(xué)校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)……提供符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)的教育教學(xué)設(shè)施和設(shè)備；提供必需的圖書、資料及其他教育教學(xué)用品[6]”。

《中華人民共和國教育法》第三章第二十六條規(guī)定：設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu)，必須有“符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備等”[7]。第四十五條規(guī)定：教育、體育、衛(wèi)生行政部門和學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善體育、衛(wèi)生保健設(shè)施，保護學(xué)生的身心健康。此法還規(guī)定了違反此條款應(yīng)負的法律責(zé)任。

《中華人民共和國未成年人保護法》第四章第二十六條規(guī)定：兒童食品、玩具、用具和游樂設(shè)施，不得有害于兒童的安全和健康[8]。此法還規(guī)定了違反此條款應(yīng)負的法律責(zé)任。

可見，學(xué)前教育裝備必須符合國家安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，法律法規(guī)的規(guī)定十分概括，而目前保教人員對國家安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容并不明確。制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)有利于這些法律的執(zhí)行。

2.法律法規(guī)對學(xué)前裝備產(chǎn)品管理各個環(huán)節(jié)的要求

我國的法律法規(guī)對學(xué)前裝備的生產(chǎn)、銷售、質(zhì)量管理、簽訂合同、違法的懲罰等各個環(huán)節(jié)都有法律規(guī)定，但是這些法律法規(guī)都需要學(xué)前裝備的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)才能實施。

(1)學(xué)前裝備的生產(chǎn)和流通領(lǐng)域管理環(huán)節(jié)

“法律上所說的商品質(zhì)量，包括商品的外在質(zhì)量、商品的內(nèi)在質(zhì)量和其他足以影響消費者或使用者對商品特性、特征認知的相關(guān)內(nèi)容。”[9]有嚴(yán)重質(zhì)量問題的產(chǎn)品、禁止銷售的產(chǎn)品是指：“產(chǎn)品質(zhì)量不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”[10]的產(chǎn)品。

我國對學(xué)前裝備中各類產(chǎn)品的質(zhì)量都有所管理。例如，《玩具安全 第1部分：基本規(guī)范》規(guī)定：“依據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的有關(guān)規(guī)定，國家對玩具（產(chǎn)品）質(zhì)量實施以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度……對違反本部分的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國認證認可條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處罰。”[11]

《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條規(guī)定：可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品，必須符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；未制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，必須符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的要求[12]。

“國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”[12]，還有統(tǒng)一、定期的監(jiān)督檢驗等方式。國家質(zhì)檢總局質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對在國內(nèi)生產(chǎn)、銷售的學(xué)前裝備產(chǎn)品進行有計劃的隨機抽樣、檢驗，并對抽查結(jié)果公布和處理。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》，國家質(zhì)檢總局依據(jù)法律法規(guī)、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、國家相關(guān)規(guī)定等制定并公告發(fā)布產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查實施規(guī)范，作為實施監(jiān)督抽查的工作規(guī)范[13]。并規(guī)定不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品不能進行抽樣和銷售。

工商行政管理部門對流通領(lǐng)域商品進行監(jiān)管。這個過程包括商品的倉儲、運輸、銷售等過程，即工商部門通過法律和行政手段，監(jiān)督經(jīng)營者的活動，保證商品的質(zhì)量合格，維護消費者權(quán)益和市場秩序。《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》規(guī)定：實施抽檢的工商行政管理部門公布有危及人身、財產(chǎn)安全危險且不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的商品名單后，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即停止銷售名單中同一商標(biāo)的同一規(guī)格型號的商品[14]。經(jīng)營者不得對此類商品提供運輸、保管、倉儲等便利條件，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令銷售者立即停止銷售，追查供貨者責(zé)任，將相關(guān)線索通報生產(chǎn)者所在地相關(guān)行政部門。

可見，沒有學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)會影響質(zhì)檢、工商部門履行對學(xué)前裝備產(chǎn)品的監(jiān)管。

(2)學(xué)前裝備簽訂合同環(huán)節(jié)

《中華人民共和國合同法》第六十二條規(guī)定：質(zhì)量要求不明確的，按照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)履行[15]。而“推薦性標(biāo)準(zhǔn)被合同雙方作為產(chǎn)品或服務(wù)交付的質(zhì)量依據(jù)的，該推薦性標(biāo)準(zhǔn)對合同雙方具有約束力，雙方必須執(zhí)行該推薦性標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)《中華人民共和國合同法》的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。”[16]制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)，在裝備的合同中用國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)品的質(zhì)量加以規(guī)定可以減少裝備的合同糾紛，保證合同的履行。

(3)幼兒園事故鑒定環(huán)節(jié)

標(biāo)準(zhǔn)是管理部門執(zhí)法監(jiān)管和消費者維權(quán)的依據(jù)[16]。《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》[17]中第三十八條規(guī)定：幼兒在園期間受到人身損害的，幼兒園、學(xué)校或者其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但能夠證明盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)責(zé)任。在幼兒園意外傷害事故處理中，學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)是鑒別園方、教育者是否侵犯幼兒權(quán)利，是否盡到管理責(zé)任的依據(jù)之一。

(4)違法的懲罰環(huán)節(jié)

《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第十八條“縣級以上產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門職權(quán)范圍”中規(guī)定：對有根據(jù)認為不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或者有其他嚴(yán)重質(zhì)量問題的產(chǎn)品，以及直接用于生產(chǎn)、銷售該項產(chǎn)品的原輔材料、包裝物、生產(chǎn)工具，予以查封或者扣押[12]。第四十九條至五十四條規(guī)定：生產(chǎn)者、銷售者生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，生產(chǎn)假冒產(chǎn)品、生產(chǎn)銷售淘汰產(chǎn)品、偽造冒用產(chǎn)品產(chǎn)地、包裝不符合產(chǎn)品包裝標(biāo)識，因產(chǎn)品缺陷造成人身、財產(chǎn)損害的，生產(chǎn)者、銷售者要承擔(dān)賠償責(zé)任，管理部門要責(zé)令其停產(chǎn)、停售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品。對生產(chǎn)者、銷售者處以罰款、沒收違法所得直至吊銷營業(yè)執(zhí)照，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。第五十八條規(guī)定：社會團體、社會中介機構(gòu)對產(chǎn)品質(zhì)量作出承諾、保證，而該產(chǎn)品又不符合其承諾、保證的質(zhì)量要求，給消費者造成損失的，產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者承擔(dān)連帶責(zé)任。

根據(jù)《中華人民共和國刑法》第一百三十八條“教育教學(xué)設(shè)施有危險，而不采取措施或者不及時報告，致使發(fā)生重大傷亡事故的，對直接責(zé)任人員”有明確的刑事處罰[18]。第一百四十六條“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品罪”規(guī)定：生產(chǎn)、銷售不符合保障人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品……造成嚴(yán)重后果的，處以年限不等的有期徒刑和數(shù)量不等的罰金。

我國目前沒有學(xué)前裝備行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，致使幼兒園使用的一些設(shè)施設(shè)備、玩教具出了安全、質(zhì)量問題，不能追究這些生產(chǎn)者、銷售者的責(zé)任或處罰較輕，幼兒園園方還要為此負連帶責(zé)任[19]。

制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)中引用國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使裝備管理標(biāo)準(zhǔn)化，讓行業(yè)各部門有章可循，有法可依，各部門協(xié)同行動，才能建立有法律保障的學(xué)前教育質(zhì)量保障體系。

3.制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)是貫徹學(xué)前教育法規(guī)的需要

各個學(xué)前教育法規(guī)中都強調(diào)了學(xué)前裝備產(chǎn)品要符合標(biāo)準(zhǔn)的要求。

《幼兒園管理條例》第八條規(guī)定：幼兒園的園舍和設(shè)施必須符合國家的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)。第二十五條、第二十七條規(guī)定了違反此條的罰則[20]。

《幼兒園工作規(guī)程》中規(guī)定：幼兒園的設(shè)備設(shè)施、裝修裝飾材料、用品用具和玩教具材料等，應(yīng)當(dāng)符合國家相關(guān)的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保要求[21]。“幼兒園應(yīng)當(dāng)配備適合幼兒特點的桌椅、玩具架、盥洗衛(wèi)生用具以及必要的玩教具、圖書和樂器等。玩教具應(yīng)當(dāng)具有教育意義并符合安全、衛(wèi)生要求。”

《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》第二章第十四條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)對學(xué)校(筆者注：本辦法所稱學(xué)校包括幼兒園)安全工作履行下列職責(zé)保證學(xué)校符合基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保證學(xué)校圍墻、校舍、場地、教學(xué)設(shè)施、教學(xué)用具、生活設(shè)施和飲用水源等辦學(xué)條件符合國家安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[22]。此辦法還規(guī)定幼兒園“照明、消防條件符合國家安全規(guī)定”。

《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》中要求：幼兒園要做到設(shè)施設(shè)備配備達標(biāo)，滿足幼兒活動和發(fā)展的需要[23]。

《學(xué)生傷害事故處理辦法》中規(guī)定：學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)提供符合安全標(biāo)準(zhǔn)的校舍、場地、其他教育教學(xué)設(shè)施和生活設(shè)施……幼兒園發(fā)生的幼兒傷害事故,應(yīng)當(dāng)根據(jù)幼兒為完全無行為能力人的特點，參照本辦法處理[24]。

早在1992年，《幼兒園玩教具配備目錄》（以下稱“92目錄”)頒布。這個目錄對全國幼兒園玩教具配備起到了很好的指導(dǎo)作用。但是“92目錄”已經(jīng)執(zhí)行了近26年，目錄中只有對玩教具的規(guī)定，幼兒園中還有大量的設(shè)施設(shè)備，需要學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)解決購買、使用、維護、報廢等過程中的問題，“92目錄”已經(jīng)無法滿足目前幼兒園配備玩教具、管理設(shè)施的需要。

“92目錄”是指導(dǎo)性文件。“當(dāng)社會經(jīng)濟與教育發(fā)展的條件尚不完備時，‘標(biāo)準(zhǔn)’多以指導(dǎo)性意見的方式呈現(xiàn)，更多地體現(xiàn)引導(dǎo)、指導(dǎo)的特性。”[4]而在依法治教階段，要使得法律法規(guī)更好地執(zhí)行，就應(yīng)當(dāng)制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)。在學(xué)前教育法規(guī)中引用國家標(biāo)準(zhǔn)，“可以更加科學(xué)合理地給出法規(guī)中的技術(shù)解決方案”[3]，有助于法規(guī)順利實施。

4.制定裝備標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行部門規(guī)章的需要

學(xué)前教育行業(yè)的管理是多部門分工負責(zé)。學(xué)前教育法規(guī)都是要求多部門配合學(xué)前教育部門工作，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》等教育法規(guī)要求教育、公安、建設(shè)、交通、文化、衛(wèi)生、安監(jiān)、食藥、消防、殘聯(lián)、質(zhì)檢、工商等部門協(xié)同管理各地幼兒園的工作。一些部門依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，管理本部門涉及學(xué)前教育機構(gòu)的問題，例如：玩具行業(yè)依據(jù)GB6675.1-2014《玩具安全 第1部分：基本規(guī)范》等強制性標(biāo)準(zhǔn)、玩具CCC標(biāo)志等管理市場上的玩具。安監(jiān)部門依據(jù)GB/T29315-2012《中小學(xué)、幼兒園安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》[25]及法規(guī)管理幼兒園的安防工作。而保教人員對國家標(biāo)準(zhǔn)中需要保教人員執(zhí)行的條款并不了解，影響了這些標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行。而學(xué)前教育部門“各項學(xué)前教育政策文本之間存在不同權(quán)威層級及其之間復(fù)雜而模糊的制約關(guān)系。”[26]學(xué)前教育行業(yè)裝備工作容易出現(xiàn)各部門責(zé)任互相推諉的現(xiàn)象。

目前，由于沒有學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)，一些強制性國家標(biāo)準(zhǔn)沒有在行業(yè)內(nèi)執(zhí)行。一些省市的裝備標(biāo)準(zhǔn)對裝備企業(yè)、供應(yīng)商的管理力度不大，對于不符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的裝備產(chǎn)品，沒有強制性的措施，對于假冒偽劣產(chǎn)品沒有什么抵御作用。我們要加強各部門的分工與協(xié)作，讓各部門為我們提供專業(yè)的服務(wù)，整合行業(yè)內(nèi)部的力量，才能形成促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的合力。標(biāo)準(zhǔn)是制定各方協(xié)調(diào)一致的結(jié)果，制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)、在行業(yè)中執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)可以很好地解決這些問題。因此，制定學(xué)前裝備標(biāo)準(zhǔn)，是更好地適應(yīng)多部門分工合作工作態(tài)勢的需要。