特定地區“非法擾序上訪”及其治理

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特定地區“非法擾序上訪”是近年來經常發生的一類非正常的擾序上訪行為，背后有一定的社會、歷史、文化、制度及政策等方面的原因。對于這些問題的分析不能僅僅停留在表面現象，而應當通過對該類擾序上訪行為進行實證調查，從而發現藏匿于上述現象背后的政治、法律因素，以尋求適當的社會綜合治理方法。

特定地區“非法擾序上訪”系非正常擾序上訪的一種，是近年來突增的一類極端危害公共秩序與公共安全的行為。近年來，擾序上訪人員為引起社會及輿論的關注，進入首都一些特定地區采取極端手段擾序上訪，尤其是在“特定區域”“敏感區域”或“敏感時期”的“非法擾序上訪”已嚴重危害公共秩序與安全，造成社會困擾；另外，由于部分地方政府基于政績考評的考量對進入首都等特定地區擾序上訪的行為采取一些粗暴、野蠻的管制措施，也導致此問題在某一時段呈現愈演愈烈之勢，在某種程度上已經危及國家的政治安全和社會穩定大局。［1］

目前我國法律法規及相關官方文件尚未明確界定“非法擾序上訪”，這主要是因為作為“非法擾序上訪”上位概念的“非正常擾序上訪”本身即存在模糊性與不確定性。從語義學角度觀之，“非正常擾序上訪”并不是一個規范的學術概念，而是對當前擾序上訪問題的一種客觀的概括性描述。［2］筆者認為，非正常擾序上訪實質上就是通常所說的“非法擾序上訪“，泛指一切通過非正常手段或渠道進行擾序上訪的行為。非正常擾序上訪在規范意義上的內涵較廣：既包括普通的越級擾序上訪、違規擾序上訪，也包括通過非正當手段擾亂社會秩序的“非法擾序上訪”。然而當前我國理論界及地方規范性文件中所提及的“非正常擾序上訪”概念存在界定不清、混淆使用的問題，不適當地限縮了非正常擾序上訪的范疇，但其所指涉內涵實質上就是“非法擾序上訪”行為。①

一、特定地區“非法擾序上訪”的現狀分析

為了更直觀地剖析“非法擾序上訪”，我們挑選了從2011年至2016年12月期間，在首都地區發生的263起（涉案457人）“非法擾序上訪”被移送檢察機關審查起訴的刑事案件作為研究樣本，通過梳理近6年來發生的該類案件，對近年來特定區域“非法擾序上訪”現狀歸納如下：

（一）擾序上訪形式多樣、手段繁多

“非法擾序上訪”的手段在形式上具有多樣性，總體上可分為暴力型和非暴力型兩類。暴力型擾序上訪系指通過危害他人生命健康或公共安全等危險方式擾序上訪；非暴力型擾序上訪系通過較為平緩的手段進行，通常不會造成人身財產損害。其中，非暴力手段逐漸成為近期“非法擾序上訪”采用的主要方式，近年來發生的非暴力型“非法擾序上訪”典型案件共計181件（涉案273人），案件數量和涉案人數分別占總數據的68.8%和59.7%。這些擾序上訪手段都有一個共同特點，就是行為人企圖迅速制造較大的社會影響，引發圍觀，從而借助曝光度來實現個人利益訴求。

（二）曾受處罰的長期纏訪人員占較高比例

筆者通過分析發現，有很多擾序上訪人員有著長期擾序上訪的經歷，即通常所稱的“纏訪、鬧訪者”或“鬧訪釘子戶”。這些人中因鬧訪曾被治安處罰或勞動教養的有92人，所占比例為20.1%；因“非法擾序上訪”而曾受到刑事處罰的有31人，所占比例為6.8%，兩項數據之和所占的比例為26.9%，超過涉案人員總數的四分之一。產生這些擾序上訪現象的原因主要有兩個方面：一方面是制度原因，信訪機關自身在息訴罷訪的能力建設上存在不足，無法解決或徹底解決擾序上訪人員的個人訴求；另一方面是執法與司法原因，很多擾序上訪人員對因擾序上訪而被科處懲罰感到不滿，這些人認為自己合法的申訴權利、言論自由權利遭到剝奪，為討公道、討說法而繼續擾序上訪。后一類情形下的擾序上訪人員大多因遭受到懲罰而轉移了矛盾焦點，擾序上訪事由也隨之轉變成了對“不公正”懲罰的申訴，再次增加了非正常擾序上訪的數量。對于后者而言，公權力機關雖然以維護社會穩定為初衷，但實際上卻把矛頭轉向了自身，非但沒有化解糾紛，反而導致了矛盾爆發點的激增。

（三）有組織有計劃的集體行動，呈區域性、行業群體聚集的趨勢

“非法擾序上訪”中有計劃、有組織的集體擾序上訪案件占不小的比例，而且近年來有大幅增長的趨勢，其中結伙、聚眾型“擾序上訪”案件數有105起，涉案人數多達304人，分別占總數據的40.1%和66.5%。這些聚眾擾序上訪人員有較為固定的組織，分工明確，有組織領導者、有出行活動安排者（買火車票、訂賓館）、有專門喧鬧表達訴求者，也有負責拍照、錄像宣傳者。有些集體擾序上訪人員系基于相同事由、相同利益訴求而聚集（如政府拆遷），這類集體擾序上訪成員大多住在同一城區甚至有些成員系親屬鄰里關系，在組織程度上往往最為緊密；有些擾序上訪人員則通過互聯網等通訊方式相識，這些人一般住在不同城市甚至不同省份，擾序上訪所反映的訴求也不盡相同，但他們的共同特點基本是訴求多年未決或決而無果；還有一類集體擾序上訪人員較為特殊，這些人一般是“獄友”，他們在被羈押或勞動教養中相識，據筆者調查，很多羈押非正常擾序上訪的場所都是6-7人一間，最多時一個羈押場所會有數十名非正常擾序上訪人員同時在押，這些擾序上訪人員之前互不認識，但擁有類似的擾序上訪經歷，他們大多認為因擾序上訪而受到處罰是不公正的，在處罰期屆滿后這些人往往聚到一起相互幫助“擾序上訪”。由于受到過處罰，甚至背負犯罪前科，這類擾序上訪人員往往“無所畏懼”，漠視法律法規，“斗爭性”極強，善打“持久戰”“耐力戰”甚至“游擊戰”（即與執法人員周旋，常常在不同地段集體擾序上訪），極端情況下可能采取暴力手段，引發惡性群體事件。

二、特定區域“非法擾序上訪”刑事案件的特點

2014—2016年這三年期間，發生在首都特定地區“非法擾序上訪”案件數量激增，共計有206件（涉案323人），該三年的“非法擾序上訪”案件數及人數就分別占6年總數據的78.7%和70.9%。案件數量的激增與廢除勞動教養制度有一定的關系，但主要原因還在于規制“非法擾序上訪”的刑事政策所產生的逆向效應，這些案件主要有以下特點：

（一）涉案罪名以“秩序型”犯罪為主

進入刑事程序的非法擾序上訪案件，所涉罪名主要包括《刑法》第293條“尋釁滋事罪”、第274條“敲詐勒索罪”、第290條“聚眾擾亂社會秩序罪、沖擊國家機關罪”、第291條“聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪”和第114條及第115條第1款“以危險方法危害公共安全罪”等。其中，秩序型犯罪的案件數為211件（涉案384人），分別占6年總數據的80.2%和84%。秩序型犯罪是按法益類型進行的犯罪分類，主要是指刑法分則中侵害社會、公共及管理秩序的犯罪。②由于秩序型犯罪在刑法分則中所規定的類型行為具有多樣性、開放性特點，在重刑主義政策影響下逐漸演變為社會治理的“口袋罪”；而涉嫌秩序型犯罪的“非法擾序上訪”活動大多手段較為平緩、沒有嚴重的社會危害性，已成為規制“非法擾序上訪”的主要罪名。另外，涉嫌“敲詐勒索罪”的案件有36起（涉案45人），分別占13.7%和9.8%；涉嫌“以危險方法危害公共安全罪”的數量為11件（涉案14人），分別占4.2%和3.1%；涉嫌“爆炸放火罪”有3件（涉案5人）；其他暴力型犯罪為2人。

（二）案件集中發生在特定政治敏感期

本文所稱的政治敏感時期系指全國或地方兩會、黨代會、五一節、國慶節、春節及世界人權日等重大節日或具有重要政治意義的紀念日期間。據統計，近年來，發生在諸類政治敏感期間的有165件（涉案309人），分別占總數據的62.7%和67.6%。筆者在分析案件中發現，此類擾序上訪中的很多人員主觀上并沒有“危害公共安全”或“擾亂社會秩序”的故意，在客觀上也極少采取暴力、極端的手段，其擾序上訪方式一般在社會可接受限度內，至少為刑法所能容忍。但是由于擾序上訪行為發生在人群稠密或政治敏感區域，使得此類行為在客觀上一定程度地影響了公共秩序與安全。

（三）代理擾序上訪、職業化擾序上訪已形成態勢

“非法擾序上訪”案件數量激增的現狀在社會上派生出了一項以“服務”于擾序上訪人群的職業，即職業擾序上訪代理人。近年來，某些地方政府為了息事寧人，對部分進京的“非法擾序上訪”者予以妥協并給予巨額補償金，尤其在涉及征地拆遷的擾序上訪事件中，個別擾序上訪者更是得到了超預期的補償。政府在維穩方面作出的這種無奈之舉被部分個人和組織視為謀利的商機，并借以發展成了一個替人擾序上訪、幫人鬧訪的產業鏈。這些個人或組織一般以咨詢顧問等身份作為掩護，在幕后幫助擾序上訪人員策劃、組織聚眾型擾序上訪活動；除此之外，部分擾序上訪代理人還積極挑唆標的額巨大的敗訴人進行擾序上訪并與擾序上訪者約定對事后補償款的分成。這些人一般具有一定的法律專業知識背景，能夠在秩序容忍的限度內通過迅速擴大事態影響的方式給政府部門施加壓力。另外，還有一些“擾序上訪代理人”與有關機構內部人員存在權力尋租關系，非法獲取黨和國家領導人的車輛、通訊甚至出行起居信息，高價出售給擾序上訪人員牟利。

（四）高科技信息化使得群體“非法擾序上訪”更易糾集和不易管控

聚眾型、集體型擾序上訪已經成為“非法擾序上訪”的主要形式之一。以前為了避免群體性擾序上訪事件產生惡性后果，安全部門往往對主要組織者、策劃者的通訊設備進行重點監控。隨著信息技術的發展，目前聚眾型“非法擾序上訪”者一般采取化整為零的策略，居住地分散，而組織和集結都是通過互聯網微博、微信等即時通訊設備進行溝通。為了規避安全部門的監控，部分集體擾序上訪成員往往自己發明并設計一些內部暗語和行話，增加了司法機關監管和打擊的難度。

（五）部分“非法擾序上訪”案件背后存在隱藏或公開的非法資助、幫助、支持者

尤其是部分“非法擾序上訪”人有固定的律師協助支持擾序上訪，部分群體性事件或擾序上訪活動基本上都有律師的身影，有些律師不但沒有協助政府化解矛盾，而且對“非法擾序上訪”起到了推波助瀾的作用，甚至借助一些案件企圖實現政治訴求，要挾政府機關進行所謂教育制度、拆遷制度改革或調整。有些案件背后還隱約發現境外勢力、團體的身影，嚴重影響國家的政治安全和社會穩定。

三、特定地區“非法擾序上訪”產生的原因分析與綜合治理

（一）原因分析

筆者通過對近幾年進京“非法擾序上訪”部分案件的調查發現，“非法擾序上訪”固然有個人對利益追求畸形的原因，但也不乏存在部分地方政府不作為、亂作為、違法行政、司法不公的原因。大致表現在幾個方面。

首先，某些政府部門工作方式未能與時俱進。在經濟高速發展時期的社會轉型期，各種利益訴求趨多、社會矛盾突出的現狀下，某些政府部門工作思維方式還停留在幾十年前的狀況之外，而由于經濟快速發展引發的征地拆遷、勞資糾紛、醫患糾紛等諸多問題未得到合理解決，部分或明顯存在程序或實體不公正的現象，導致地方政府公信力下降，部分群眾希望通過高級別的國家機關甚至國家領導人來干預、解決自己的實際問題與訴求。

其次，各級部門有效化解社會矛盾遲滯或遲鈍。采取極端方式“擾序上訪”的個體往往是在采取了多種擾序上訪途徑均無果的情況下，為引起政府和領導的關注，才選擇非常規的方式以實現自己的訴求。各級部門未真正學習到“楓橋經驗”，沒有將矛盾化解在基層，導致“非法擾序上訪”的發生。

再次，有的地方司法機關處理擾序上訪的手段較為單一。對于擾序上訪案件，公安機關大多采用行政拘留、訓誡等方式，部分蓄意擾亂公共秩序的擾序上訪人員，認為自己的擾序上訪行為不會受到刑法打擊，因此該行為不但沒有被遏制，反而更加極端。因此擾序上訪類案件中，因擾序上訪而受到過行政處罰的涉案人員占有相當大的比例。

最后，救助站內擾序上訪人員聚集交流。擾序上訪人員常聚集在救助站，相互交流擾序上訪經歷。有涉案人員供述，自己是在救助站聽說某種方式可以解決問題才去實施。部分擾序上訪人員因個人訴求長時間不能得到滿足，對謠言識別能力差，易受他人教唆和影響。［3］

（二）綜合治理

針對特定時期首都“非法擾序上訪”現象頻繁發生的問題，為有效地遏制在特定地區“非法擾序上訪”，筆者從幾個方面提出綜合治理的對策建議。

首先，借助高科技等有效的社會綜合治理手段，加強在特定時期對特定地區有可能發生“非法擾序上訪”的治安預警和管控。從近年來的案件相關情況可以看出，涉案人員大多選擇在重要地區敏感時間實施極端擾序上訪行為，為維護國家形象，實施有效維穩措施并非不必要，凡事預則立，不預則廢。司法機關要積極適應新媒體時代的社會溝通，增強政治敏感性，關注新聞事件，強化涉法輿情匯集、分析和應對，切實做好受理案件前、辦案中、結案后的辦案風險預判和防控，視辦案需要客觀、及時地發布信息，正面引導社會輿論。做好輿情管控，可以提前預防集中“非法擾序上訪”事件中多人、有組織擾序上訪案件的頻繁發生。

其次，在對構成犯罪的非法擾序上訪案件刑罰處理后，要加大普法宣傳力度，形成懲防一體的工作機制。司法機關在處理非法擾序上訪案件的一般做法是梯次性應對，分層級處理，即對少數確實已經構成尋釁滋事罪等罪名的犯罪嫌疑人依法提起公訴，追究刑事責任，此類案件屬第一層級，犯罪嫌疑人均獲刑責；對于那些沒有構成犯罪的違法情節，或者因證據存疑、情節較輕的犯罪嫌疑人，則由檢察機關相對不起訴或審判機關判處緩刑，這一類屬第二層級，針對的主要是沒有造成嚴重后果的犯罪嫌疑人，但是其行為又應被譴責；對于一些在敏感地區附近采取近乎極端方式擾序上訪的違法嫌疑人，還應該采取說服教育、釋法說理，采取由當地相關信訪機關遣送回原籍的做法，不應提倡采取集中限制人身自由，強制教育的方式。這種做法已經被證明不但無效而且有違法之嫌疑，應予摒棄。司法實踐中對那些采取極端方式“維權”的涉案人員來說，由于這些人受教育程度普遍偏低，法律意識淡薄，從而導致他們違法犯罪，因此，在區分懲罰該類犯罪的同時，加大法律宣傳工作和釋法說理工作尤為重要。教育的目的在于，讓這些違法犯罪嫌疑人知曉其以非法的方式實施極端行為，非但達不到引起注意、解決問題的有利結果，反而會觸犯刑罰而受到刑事制裁，因此，必須引導他們在法律制度的框架內，通過合法的途徑實現其權利訴求。［4］

再次，要加大對擾序類案件的社會綜合治理研究，齊抓共管形成合力解決擾序上訪案件的發生。每一宗擾序上訪案件都或多或少地暴露出各級政府相關執法機關、社會管理部門制度可能不健全、管理存在漏洞等問題，只有通過加強對案件因素的調查研究，提出政府改進作風，務實為民的對策和建議，推動調整一些不合理或者過時的法規、規章、制度、機制的健全和完善。對于已經進入司法環節的案件，也應通過研究其深層次的原因，進而形成較統一的刑事政策和司法標準。針對部分社會關注案件的涉案人員可能存在長期、多級涉訪、涉訴經歷等情況，辦案機關應在辦理擾序上訪案件的同時，注意挖掘誘發案件的根源，區別合理訴求未得到有效解決和借機、擇機制造影響兩種情況，通過向所屬地方政府發送檢察意見、檢察建議等形式,為那些當事人的合理訴求疏通表達渠道，從源頭上化解矛盾。對蓄意制造群體性事件的案件，則應強化分化瓦解其組織架構，消除不穩定因素。

最后，司法是公平與正義的最后一道防線。在每一個擾序上訪案件中，司法機關必須確保每一案件充分體現公平與正義，對于社會反響強烈的案件，或屬于重大惡性案件、命案，或涉及國家形象、政府行為、當事人利益，確保過硬的辦案質量是辦理敏感案件的重中之重，辦案機關應正確把握刑拘、逮捕、起訴、裁判標準，充分保障涉案人員、被告人的訴訟權利，充分保障律師依法辯護的權利，只有這樣，才能真正減少類似案件的發生，實現真正和諧穩定的局面。

注釋：

①部分地方性文件及學者認為，非正常擾序上訪指“上訪人到首都重點地區和敏感場所擾序上訪，即到天安門地區、中南海周邊、領導干部住地及使館區這四個地區和敏感場所擾序上訪的行為”；亦有學者認為，非正常擾序上訪指“聚眾共同實施的、違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產的行為。”筆者認為，上述兩種觀點實質上都屬于“擾序上訪型”的非正常上訪行為，非正常上訪行為包涵這些行為但卻不限于這些行為，例如通過平和手段所實施的騙訪、“信訪專業戶”的替訪行為亦屬于非正常上訪范疇。參見《湖南省關于依法處理在京非正常上訪行為的意見》；參見王進忠《解讀非常上訪（上）》（《遼寧警察學院學報》2009年第2期）；丁勝、文思宛、羅思源《非正常上訪問題研究——以貴陽市為例》（《唯實》2009年第2期）。

②實踐中 “非法擾序上訪”所涉及秩序型犯罪主要包括：“尋釁滋事罪”“聚眾擾亂社會秩序罪”“聚眾沖擊國家機關罪”“擾亂國家機關工作秩序罪”“組織、資助非法聚集罪”及“聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪”。