淺議我國土地用途管制的現(xiàn)實(shí)困境

文／姜皓

（本文作者單位為山東省海陽市國土資源局，山東海陽，265600）

土地用途可以分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地，農(nóng)業(yè)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地包含了耕地、林地、草地、農(nóng)田水利工程建設(shè)用地、養(yǎng)殖水面等。而建設(shè)用地則是指建設(shè)建筑物或者構(gòu)筑物所使用的土地，包含了城鄉(xiāng)住宅、公共設(shè)施建設(shè)用地，礦業(yè)開發(fā)用地，水利交通設(shè)施建設(shè)用地，旅游業(yè)用地，軍事設(shè)施建設(shè)用地。未利用土地指農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地以外的土地。土地用途管制制度的提出確立了以土地用途為核心的新型土地管理制度。但從現(xiàn)階段土地用途管制的執(zhí)行和實(shí)施情況來看，其中還存在不少難題，需要我們及時(shí)采取措施將其解決。

1、土地用途管制制度的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 土地利用規(guī)劃無法體現(xiàn)出土地用途管制的作用

土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基礎(chǔ)和重要依據(jù)，從現(xiàn)行的五級土地利用總體規(guī)劃體系來看，各個(gè)部門對土地規(guī)劃的職能分工不明確，內(nèi)容相似，同質(zhì)化十分嚴(yán)重。各級部門土地利用規(guī)劃重點(diǎn)不突出，缺少高級規(guī)劃、前瞻性規(guī)劃，基層土地利用規(guī)劃深度較差，總體規(guī)劃的可操作性較差。

1.2 土地利用規(guī)劃編制缺乏動(dòng)態(tài)性

我們應(yīng)該看到最近幾年各個(gè)地區(qū)的土地利用規(guī)劃在不斷進(jìn)行完善和修改，但這其中的修改既包含了人為因素擅自無序的修改，也包含了符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境變化的內(nèi)在規(guī)律性的修改。但不管是哪種修改方式，都需要對其進(jìn)行規(guī)范，尤其是前者。在上一輪土地規(guī)劃實(shí)施期間比較重視土地規(guī)劃編制規(guī)則和技術(shù)要求，忽視了對土地規(guī)劃修改規(guī)范的規(guī)定，如何處理好土地規(guī)劃利用剛性和柔性之間關(guān)系是現(xiàn)階段我們需要重點(diǎn)解決的問題。

1.3 土地用途管制單一側(cè)重對農(nóng)用土地向著建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的管制

現(xiàn)階段，土地用途管制缺乏對土地利用效率和效益的約束，這就給土地用途管制留下了很大的漏洞。土地使用者雖然按照規(guī)劃用使用土地，但是使用者可以隨意改變建筑物的密度，容積率，建筑物結(jié)構(gòu)等土地使用條件，從而獲取更高的經(jīng)濟(jì)利益。土地使用者還可以通過囤地等手段獲取土地的增值收益，從而造成大量建設(shè)用地閑置現(xiàn)象的發(fā)生。

2、改革完善土地用途管制制度的對策分析

2.1 充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃在土地用途管制中的調(diào)控和主導(dǎo)作用

要進(jìn)一步提高土地利用規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性，要重視土地利用規(guī)劃編制的動(dòng)態(tài)性要求。為了進(jìn)一步落實(shí)好土地用途管制制度，土地利用規(guī)劃編制和規(guī)劃的實(shí)施主要抓住對土地總量的控制，對各種用地進(jìn)行科學(xué)布局和合理控制，要做到定量、定位、定性、定序，這四個(gè)方面問題解決之后，土地用途管制就能想著具體化落實(shí)，規(guī)劃的整體操作也就能夠大大增強(qiáng)。

2.2 進(jìn)一步深化土地審批制度改革

要實(shí)行最嚴(yán)格的土地審批制度，進(jìn)一步深化制度改革，簡化審批手續(xù)，積極探索土地管理新機(jī)制。在對用途審批過程中要嚴(yán)格按照法定的程序確定用地的權(quán)限和程序，嚴(yán)格落實(shí)好利用規(guī)劃，根據(jù)總體規(guī)劃確定每年土地利用計(jì)劃，不符合規(guī)劃的禁止批準(zhǔn)使用，在對規(guī)劃進(jìn)行修改過程中一定要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行修改[1]。對于建設(shè)用地面積和布局確定需要規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的，在保證耕地總量保持動(dòng)態(tài)平衡的前提下，對于原來確定的建設(shè)面積可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展對建設(shè)用地需求，但是整個(gè)修改過程必須依照法定程序開展。

此外，還要進(jìn)一步簡化土地審批手續(xù)，提高土地審批效率，對于城鎮(zhèn)建設(shè)要提供比較及時(shí)和全面的用地保障，可以適當(dāng)考慮改變土地利用計(jì)劃指標(biāo)，按照年度下達(dá)的做法執(zhí)行計(jì)劃，經(jīng)過審批通過之后，地方可以結(jié)合自身實(shí)際情況，按照年度統(tǒng)籌安排具體的使用數(shù)量和使用時(shí)間。

2.3 確保各類土地規(guī)劃有所側(cè)重，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

省市縣鄉(xiāng)村五級規(guī)劃應(yīng)該有所側(cè)重，突出各自重點(diǎn)，省級土地規(guī)劃要從宏觀方面出發(fā)，強(qiáng)化土地規(guī)劃利用的戰(zhàn)略性和政策性，確定本省土地利用地總體目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)，市縣級土地利用規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)空間性和結(jié)構(gòu)性，對土地的利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)調(diào)整布局，要重點(diǎn)明確城鎮(zhèn)中心區(qū)域和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃要確保規(guī)劃的針對性和操作性，重點(diǎn)將土地用途管制落實(shí)到實(shí)處，同時(shí)結(jié)合村級實(shí)際情況積極編制村級土地利用總體規(guī)劃，積極鼓勵(lì)土地利用總體規(guī)劃向著精細(xì)化方向發(fā)展。

2.4 嚴(yán)格執(zhí)行和不斷完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)

嚴(yán)格執(zhí)行各類土地使用標(biāo)準(zhǔn)。對國家發(fā)布的《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》、《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，等控制指標(biāo)，房地產(chǎn)用地宗地規(guī)模、容積率控制等各類土地使用標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。對依法實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的工業(yè)和經(jīng)營性用地等，將土地使用標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)控制要求納入出讓方案和出讓公告，寫入出讓合同并嚴(yán)格執(zhí)行。凡納入禁止用地項(xiàng)目目錄，不符合限制用地項(xiàng)目目錄規(guī)定條件，投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率不符合工業(yè)項(xiàng)目控制指標(biāo)要求，工程建設(shè)項(xiàng)目用地總面積或各功能分區(qū)用地面積突破用地指標(biāo)控制上限，宗地面積和容積率不符合住宅供地條件的各類建設(shè)用地，不予辦理用地手續(xù)[3]。對國家尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)的，依據(jù)本地區(qū)資源條件、項(xiàng)目類型及建設(shè)要求，制訂土地使用標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而辦理建設(shè)用地手續(xù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳曉芳.用途管制下的土地指標(biāo)交易法律構(gòu)造[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版).2016(03)

[2]許迎春,劉琦,文貫中.我國土地用途管制制度的反思與重構(gòu)[J].城市發(fā)展研究.2015(07)

[3]余亮亮,蔡銀鶯.國土空間規(guī)劃管制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究——一個(gè)分析框架.自然資源學(xué)報(bào).2017 (08)