加快新型城鎮化進程的困境與對策

文/郭亞欣 浙江省發展規劃研究院 浙江杭州 310012

1、前言

城鎮化指的是隨著經濟的發展，農村人口逐漸在城鎮進行集聚，這是人類發展的自然趨勢，也是一個國家現代化的重要標志。我們國家當前正處于后期工業化的時代，城鎮化正在加速進行，這是一個重要的轉型關口，城市公共服務配套設施還不夠完善，與大規模實施城鎮化的速度并不相匹配，這反而降低了城市居民的生活質量，并且使得我國城市病的情況越來越嚴重。根據國家相關規劃，我國到2020年城鎮化率要達到60%以上，城鎮的常住人口要達到8億以上，這就還需要一億多農民轉為城鎮人口，我國城市的承載力面臨嚴峻的考驗。隨著改革開放的發展，農村經濟得到飛速發展，農業現代化水平得到急速提高，這也為農村全面實施城鎮化提供有利的外部條件。在此時我們可以改變異地城鎮化的發展方針，使得農民在家門口實現就業，這就是就地城鎮化，這種趨勢是緩解城市人口壓力的必然趨勢。本文主要描述就地城鎮化與新型城鎮化之間的聯系以及就地城鎮化所面臨的困境和相應的應對措施。

2、新型城鎮化與就地城鎮化之間的聯系

傳統的城鎮化模式帶來了諸多的發展問題，影響了國民經濟的健康發展。因此必須在實施城鎮化的同時，進行統籌、以人為本、可持續的發展模式。農村就地城鎮化能夠有效解決城市病的問題，是把新型城鎮化的重要表現形式。

2.1 新型城鎮化的意義

城鎮化主要是指農村的生產要素逐漸向城鎮遷移的過程，實際上指的是整個經濟結構和文化結構進行有序的遷移過程。新型城鎮化是指以科學發展觀作為指導思想，以人為本，實現可持續的發展目標，突出城鎮的文化脈絡傳承，建設低碳、環保、節約的新型城鎮。

與傳統的城鎮化相比，新型城鎮化的特點如下：首先新型城鎮化，貫徹以人為本的指導方針，黨的十八屆三中全會指出，要貫徹實行以人為核心的城鎮化，新型城鎮化的發展模式不是簡單的攤大餅，更注重發展的質量和內涵，合理有序的推動農業人口轉移到城市中，全民共享改革開放的發展成果。另外新型城鎮化是協調發展的城鎮化，城鎮化的協調發展需要確保工業化、信息化以及現代農業都能夠得到充分協調發展，推動信息產業相互融合、城鎮化與工業化之間實行良性互動，達到相互協調的目的。最后新型城鎮化是能夠可持續發展的健康模式，這也是城鎮化發展的最高要求。新型城鎮化要改變高污染，高消耗以及高投入的發展模式，轉變為要內涵、要質量的發展模式。在發展的過程中需要充分的考慮到自然資源的環境承載力，能夠合理的利用土地資源和資金，實現城鎮化的可持續發展。

2.2 就地城鎮化的意義

我們以前進行的傳統城鎮化，主要是指異地城鎮化的模式，和異地城鎮化模式不同，就地城鎮化主要是指農民不再盲目的向城市進行集中，而是以原居住地區的小城鎮作為依托，不斷對于小城鎮完善其公共服務設施，改變居民的傳統生活模式逐漸形成新的城鎮，這樣可以有效實現居民就業的一種新型城鎮化模式。

就地城鎮化是有效降低城鎮化成本的最佳途徑，也能夠有效預防城市病的發生。就地城鎮化具有以下特點：就地城鎮化是城鄉一體化建設，推進城鄉一體化建設，有助于全民享受到城鎮化帶來的發展成果，有利于實現社會公平。其次，就地城鎮化是以人為核心的城鎮化發展模式，在舊的城鎮化發展模式中，政府盲目追求攤大餅的發展模式，導致城市公共服務和資源配套跟不上城市發展的速度，居民的生活質量降低，這種發展模式沒有做到以人為本。就地城鎮化是等到公共服務設施達到一定程度之后才實施的城鎮化，這樣就能夠有效避免上述情況的發生，有利于滿足居民生活需求。最后就地城鎮化是協調發展的城鎮化，工業發展與農業發展相互協調發展是就地城鎮化發展的保障。我們只有充分的對于農業現代化水平進行提高才能夠有效實現就地城鎮化。若想實現就地城鎮化，一定要有產業支撐，這樣才能夠使得農民安居樂業，必須要實現農業和工業協調發展的局面。

2.3 兩者之間的聯系

新型城鎮化是對于傳統城鎮化模式的超越和發展，以人為本協調發展是其本質特征，這種新型城鎮化發展模式與就地城鎮化是包含關系，兩者在發展要求與內涵上具有明顯一致性。農村的就地城鎮化是新型城鎮化發展的重要實現形式，也是我國新型城鎮化發展道路的必要途徑。

3、我國農村就地城鎮化面臨的困境

農村城鎮化是我國現代化建設發展的引擎，城鎮化的健康發展，需要有農村城鎮化的強力支撐，這就為農村城鎮化建設指明了方向。但是由于受到多方面條件的限制，我國的就地城鎮化政策還面臨了許多困境。

3.1 思想認識誤區導致推進緩慢

由于受到傳統認知的誤區，農民認為農民城鎮化必須要住城市中去，可以說具有理想的年輕農民都把在城市中定居作為自己的夢想。但是新型城鎮化真正的本質是就業非農化以及價值觀念和生活方式的城市化，并非是一定要住在城市中去。但是轉變思想仍舊需要很長時間，而且還會對于我國的就地城鎮化政策產生諸多負面影響。但是實際情況是，很多農民在遷移到城市之后，并不能夠完全融入當地的生活，仍舊保留著農村的傳統生活習慣與思維方式，對于他們而言僅僅實現了由農村里的農民到城市里的農民角色的轉變，并沒有從根本上進行城鎮化，因而日益變得孤立和邊緣化。同時專家認為一些特定的地理條件導致城鎮化模式難以進行復制和推廣，因此專家更熱衷于關注大中城市的發展，對于農村城鎮化的建設普遍關注度不高，在制定相關政策時資源一再向大中城市傾斜，這就進一步加重了異地城鎮化的發展趨勢，對于農村的經營現代化產生負面的影響。

3.2 產業支撐不夠導致就地城鎮化不可持續

黨的十八屆三中全會指出，需要推動產業和城鎮進行融合發展，這也是實現就地城鎮化發展的關鍵。具有產業支撐的城鎮化才是可持續發展的城鎮化，城鎮工業化發展的水平決定了整個城鎮化發展的質量。所以要想實現就地城鎮化，就必須要發展地方工業，以當地的工業園區作為建設的載體，實現工業與城鎮的結合。我國已經實現就地城鎮化的鄉鎮，很多是以初級加工的工業企業為主，沒有很強的工業基礎，絕大多數屬于初級加工的階段。很多地方存在勞動生產率比較低、經濟價值較低、經濟附加值較低等情況，企業對于農民吸引力較低。如果一些地方沒有集中布局的工業園區，就會出現企業胡亂分散的局面，這就使得當地難以實現產業集聚效應，實現集約化的發展模式。也就是說，產業支撐不夠導致就地城鎮化的模式不可持續，所以當地的農民也不能夠就近轉為非農居民，沒有產業支撐的就地城鎮化就像是沒有車頭的火車，難以進行啟動和發展。

3.3 制度上的約束導致就地城鎮化發展緩慢

就地城鎮化的主要目標是實現公共服務的均等化，使得農民就近轉化為非農。主要是當地政府重點發展鄉鎮企業，農民基本上可以實現就地非農，但是在其他的制度保障，比如說戶籍制度的遷移以及土地制度的改革對于農民的城鎮化起到了制約作用。首先是戶籍產生的福利很多，主要牽涉到就業、婚姻以及社會保障等權利，因此戶籍制度成為了進行權利界定和利益分配的制度，這樣就使得農民只有城市人的身份，但是卻沒有享受到城市居民的權利，大大挫傷了農民進行城鎮化的積極性。同時對于整個國家來說，每一位公民都應該平等的享有國家公共服務的權利，我國的社會保障體系與公共服務是建立在戶籍制度之上的，享有戶籍與沒有戶籍在服務資源上是具有天壤之別的，城鄉二元戶口制度的建立使得公共服務城鄉一體化實施困難重重。最后在當前的土地制度之下，土地的使用權歸于農民，但是土地的所有權歸屬于集體。基層政府可以直接將土地進行轉讓，忽視了農民的利益，這其中巨大的經濟增值效益也為地方政府盲目進行城鎮化埋下了隱患，這不但剝奪了本應屬于農民的經濟利益，也影響了城鎮化的健康可持續發展。

3.4 權力與責任不匹配導致就地城鎮化動力不夠

我國的鄉鎮政府不但要服務于農業經濟社會，還需要在城鎮化中引入工業化與農業現代化，因此擔負了較多的職責，權力與責任不匹配的現象越來越發嚴重。作為基層政府并沒有獨立的行政許可權，因此鄉鎮政府可以處理的事務比較有限。同時鄉鎮政府并沒有獨立的財務管理權力，主要的辦公經費都是上一級進行撥款，鄉鎮建設往往受到資金的限制，這都不能夠滿足當前就地城鎮化的發展需求。

4、我國在經濟生活中面臨困境的對策建議

傳統的城鎮化在逐漸發展的過程中，負面問題逐漸暴露。但是在現有條件下全面推行農村就地城鎮化條件尚不夠成熟，這是一種未來的發展趨勢，需要打破種種困難確保其實現。就地城鎮化的推進是一個全面協調的系統，需要進行科學的總體規劃，農業產業化以及現代化的支撐、政治制度的改革、不斷的解放思想和發展生產力，提高農村人口的工作技能以及知識水平等各方面。

4.1 進行科學的總體規劃

科學規劃是進行就地城鎮化的首要任務。我們需要轉變傳統的城鎮化的發展思路與理念，將城鎮化的農村社區納入到統一的發展體系，希望能夠建立一種新的模式，這種模式包含有在鄉鎮建立的新型農業社區，這樣才能夠有效的實現就地城鎮化，也是進行農村人口轉移的最佳途徑。制定農村城鎮規劃時，首先要因地制宜，綜合考慮經濟發展水平以及其他因素，制定計劃要符合地方特色，不要采取一刀切的盲目手段。同時城鎮的發展規劃要堅持高標準，與產業結構支撐與公共服務設施配套等進行協調推進，保障農民在城鎮中也享有平等的公共配套資源的權利，滿足人民生活需求。同時在城鎮化的過程中，要尊重農民意愿，確保農民的參與權，政策執行需要有足夠的透明度。

4.2 制度改革是進行就地城鎮化發展的關鍵

要破除城鄉二元結構帶給城鎮化發展的約束，就必須要從原來的戶籍制度、土地制度等進行全方位立體化的改革，這樣才能夠確保就地城鎮化建設的可持續發展。首先要推行戶籍制度的改革，城鄉二元的戶籍制度造成了農民的不平等，必須要消除兩者之間的戶口區別所帶來的公共服務資源配套的差別，統一轉為居民戶口。其次，要推進土地制度的改革，積極推進土地使用權的流轉形式，嚴格審批流程，為城鎮化發展預先留下空間。破除城鄉之間的藩籬，實現公共服務城鄉均等化。

4.3 建設美麗鄉村是就地城鎮化的發展目標

美麗鄉村是農業現代化以及就地城鎮化的發展目標，在發展經濟的同時，需要保護當地自然環境，進行合理的生態布局，創造宜人的生存環境。同時還要加強對于農村社區內部環境的管理，在就地城鎮化之后有的農民保留著原有的生活方式和價值觀念，因此還要注意鄉村文明的重塑以及村落文化的培養，形成新的道德風尚，促進農村文明建設更上一個臺階。

結語：

我國在20年前曾經推行過小城鎮的發展政策，但是由于小城鎮公共服務設施不完善、集聚的功能不強，因此無法吸引人才進行定居。經過近20年的發展，我國的城鄉面貌有了很大改觀，這些外部條件為就地城鎮化奠定了良好的經濟基礎，也能夠預防大城市交通擁堵、環境污染嚴重、公共資源配套緊張等城市病。傳統的城鎮化發展模式使得大量農村人口涌入城市，給城市帶來了嚴重的負擔。中國要在以后逐漸走向城鎮化發展的道路，需要實現農民的就地城鎮化。推進農村就地城鎮化的建設，有利于緩解城市病的問題，也能夠帶來社會與經濟發展的穩定。雖然現階段就地城鎮化仍然面臨著許多因素的制約，但是作為未來城鎮化的發展的一種趨勢，其前景仍舊是可以期待的。

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