深圳城市更新政策在地鐵建設征拆中的應用研究

文/ 胡朝東 深圳市地鐵集團有限公司 廣東深圳 518026

隨著城市化發展、經濟增長和人口增加，深圳對舒適準點快速的軌道交通有著急切的需求。深圳已建成通車的城市軌道線路285公里，在建的城市軌道線路近300公里，遠期建設的城市軌道線路近600公里。地鐵建設不可避免涉及到征地拆遷，但是經濟越發展倒逼軌道交通建設的同時，征地拆遷的工作難度也越來越大。2009年，深圳發布了《深圳市城市更新辦法》，城市更新幾年來的實踐為盤活存量土地、消除違法建筑、促進城市升級發揮了重要作用，地鐵建設征地拆遷如果結合深圳城市更新政策，有可能為地鐵建設征地拆遷提供新思路新路徑。

1、深圳城市更新

1.1 定義

根據《深圳市城市更新辦法》，城市更新是指對特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等），為完善城市基礎設施或公共服務設施、消除安全隱患、改變土地利用低效粗放現狀、調整土地用途和建筑功能以符合社會經濟發展要求等，而進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。本文研究的城市更新為拆除重建類。

1.2 基本要求

城市更新的目的是城市改造升級和改善人居環境，非大拆大建。深圳城市更新的基本條件是：

1.為落實基礎設施、公共服務設施或城市公共利益項目；2.建成年限久、房屋質量差、安全隱患多；3.嚴重影響城市規劃設施。對用地權屬的基本要求為：拆除范圍內權屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例應當不低于60%。

城市更新的運作模式是“政府引導，市場運作”，政府制定政策規范更新行為，企業作為主體申請立項和實施。城市更新是發揮社會作為主體力量，通過市場化手段改造城市的開發建設行為。通過多年的實踐，深圳城市更新政策建立了比較完善的體系，從法規、管理、操作指引、技術標準幾個層次，分別制定了辦法和措施，已經可以較好的指導和規范城市更新的實施。

2、地鐵建設征地拆遷

2.1 解讀

“征”即征收房屋和土地，“拆”即拆除地面建筑物和構筑物。地鐵建設征地拆遷的目的是為滿足地鐵線路、車站、車輛基地等設施的建設需要，或為確保地鐵建設運營安全及建筑物自身安全，所以，在地鐵規劃設計和征拆方案確定后，涉及的房屋和土地征收帶有強制性。地鐵建設征地拆遷的實施主體是政府部門或參公管理的事業單位，屬于土地整備的范疇。

2.2 難點

隨著深圳城市發展和經濟增長，商品房新房成交均價近一年維持在5.5萬元/平方米，房屋價格較高。由于房屋價格區域不均衡，商品房新房實際成交價格的跨度在3～15萬元之間。按照《深圳市房屋征收和補償實施辦法（試行）》，征收非住宅房屋原則實行貨幣補償，征收住宅房屋可以選擇貨幣補償、產權調換、貨幣補償與產權調換相結合三種方式，貨幣補償的價格由房地產評估機構評估確定。

從房屋征收和補償的實踐來看，存在幾個方面的矛盾：一是被征收人多數要求產權調換，但政府掌握的住宅資源有限難以提供合適住宅用于產權調換；二是被征收人貨幣補償要求高于補償標準，按照“辦法”，貨幣補償價格評估確定，評估在考慮土地剩余年限、房屋折舊等因素后，評估價格往往會低于相同地段的房產購置價格。利益協商的矛盾，使得房屋和土地征收工作在深圳實施的難度較大。

3、深圳城市更新政策與地鐵建設征地拆遷的契合

3.1 城市更新土地貢獻可以實現地鐵建設征拆的目標

城市更新的實施過程，也是社會主體和政府利益分配的過程，社會主體通過城市更新獲取利益，同時也需要貢獻一定比例的土地、配建保障性住房、配建創新型產業用房、配建與自身規模相適應的公共配套設施等。城市更新拆除重建土地面積的20%需無償移交政府，優先用于建設城市基礎設施、公共服務設施、城市公共利益項目。

3.2 城市更新運用得當可以兼顧各方關切

城市更新是以市場運作為導向的模式，與地鐵建設征地拆遷的被征收人在利益平衡方面更容易調和。通過城市更新的市場化手段貢獻土地實現地鐵建設征地拆遷的工作目標，可以降低政府工作難度和減少行政資源投入。從地鐵建設單位的角度，友好協商完成征地拆遷，順利接收場地開展工程施工，減輕施工現場維穩壓力，自然樂見其成。可見，城市更新政策在地鐵建設征地拆遷中運用得當將是一個多贏的路徑。

3.3 實現站城一體化的TOD開發

深圳地鐵提出“建地鐵就是建城市”的理念，其內涵為利用地鐵建設的契機同步完善城市基礎設施、提升城市功能和改變城市面貌。土地和房屋征收在征收后納入土地儲備，在征收階段沒有開發建設主體，難以實現地鐵建設與地塊開發建設統籌規劃，地鐵的交通導向功能和地塊開發的業態布局難以有機結合。而城市更新會有明確的開發建設主體，在貢獻土地滿足地鐵建設征地拆遷需求的同時，會同步進行規劃研究和設計，與地鐵建設同步對接，實現站城一體化的TOD開發。

4、城市更新與地鐵建設征地拆遷相結合的實施路徑

4.1 工作策劃

地鐵建設前期設計工作的基本流程為工程可行性研究—總體設計—初步設計—施工圖設計—征地拆遷圖，在提出征地拆遷圖時，施工圖設計也已完成，進場施工的時間需求會非常迫切。以土地整備方式進行的土地和房屋征收也需拆遷動員和利益協商，征地拆遷工作也常常滯后延誤場地交付的時間節點，如果提前啟動征地拆遷又依據不足。

城市更新有提早謀劃的優勢，在地鐵建設的總體設計階段甚至提前到工程可行性研究階段，可以對地鐵建設征地拆遷范圍和難度進行評估，預定城市更新的實施方案，并與各政府主管部門溝通形成初步意見。利用城市更新市場化運作的優勢，在選擇實施主體后即可以提前開展與地鐵建設征地拆遷范圍內的權利人開展更新補償的協商工作。

4.2 實施主體選擇

通過城市更新服務地鐵建設征地拆遷，需要城市更新的實施主體提前介入才能將工作落到實處。一般情況，城市更新實施主體是市場行為，但為地鐵建設征地拆遷服務的城市更新與地鐵建設密切相關，單純的市場行為難以有效滿足地鐵建設的計劃性和統籌性，需要政府介入予以引導。實施主體有以下幾種選擇：被征拆人、政府部門、地鐵公司、第三方企業、以上兩方或多方組成的聯合體。

（1）被征拆人作為實施主體。在同一個征拆區域有多個被征拆人難以統籌，或者被征拆人自身不具有城市更新的技術能力和資金實力的情況下，被征拆人不適于作為實施主體。同時，被拆遷人自身開發建設能力不足也無益于地鐵建設和城市建設有機結合的TOD開發。

（2）政府部門作為實施主體。政府部門作為實施主體有悖城市更新“政府引導，市場運作”的指導思想。

（3）地鐵公司作為實施主體。有利于工作整體協調推進，又可以通過項目開發獲取收益反哺地鐵建設，使地鐵公司從單純的地鐵建設者升級為城市配套服務企業。

（4）第三方企業作為實施主體。第三方企業一般是房地產開發企業，發揮房地產開發企業在開發經驗、技術實力、靈活機制、資金籌措等方面的優勢，快速高效的推動城市更新。但是，第三方企業是以營利為目的的，地鐵建設的公益性與城市更新的逐利沖動容易產生矛盾。

（5）以上兩方或多方組成的聯合體。地鐵公司作為實施主體之一與第三方企業或其他方組成聯合體作為實施主體，在這種組合形式下，地鐵公司以股東身份參與城市更新的項目決策，可以調節地鐵建設和城市更新的利益沖突，并且在地鐵規劃設計、工程建設等方面與地塊城市更新能較好地統籌協調，真正實現地鐵建設和城市建設同步設計、同步施工預留，有利于站城一體TOD開發建設。

4.3 實施方案的原則

實施方案的核心問題是需要按照時間節點完成地鐵建設征拆范圍建構筑物的拆除和交付施工場地。采用城市更新的方式，實施主體需要與被征收人在計劃的時間內協商一致，但是單一的市場化協商行為具有較大不確定性，需要在實施方案上做好策略安排。

實施方案要做到“以土地整備促更新談判”和“兩手準備”。地鐵建設的征地拆遷傾向于采用城市更新的方式，并意味著不做好土地整備兜底的準備，所以，政府主導的土地整備應當正常按程序啟動工作，給被征收人提供政府征收補償和城市更新的選擇。正常情況下，由于城市更新的補償標準高于政府征收補償標準，被征收人從經濟利益考慮應當會選擇城市更新，但不排除例外。如果出現僵持無法協商，則以征收的強制措施保障地鐵建設的順利實施。

以土地整備促更新談判的方式，也需要為被征收人做好拆遷宣傳、法律顧問服務、生產生活保障等服務工作，使工作流程透明規范。

4.4 車站和車輛基地

地鐵線路及其車站是線性工程，單個車站涉及的拆遷規模和土地占用不會太大，城市更新貢獻的土地面積一般可以滿足車站建設占地要求，而且車站是地鐵人流的集散點，圍繞地鐵車站開展城市更新是實現TOD開發的重要形式。

車輛基地則不同，車輛基地包含地鐵車輛段和地鐵停車場，有幾個特點：一是占地面積大，占地面積從10多萬到30多萬不等，城市更新基本難以貢獻如此巨大的土地面積；二是上蓋物業容積率不高，深圳地鐵有多個車輛段上蓋物業的項目實踐，從已實施的車輛段上蓋物業開發強度來看，積率在2.0左右，一般情況下都達不到城市更新拆遷賠付面積要求；三是建設周期長，從車輛基地建設到上蓋物業建設，建設周期理論上至少6年，由于地鐵建設和上蓋物業建設的接口多且協調復雜，實際建設周期更長，以深圳地鐵為例，建設周期從9年到12年不等，過渡期安置費用高經濟效益低；四是車輛基地不一定具備上蓋物業開發條件，車輛基地屬于交通設施，受上位規劃的剛性約束較少，而上蓋物業屬于房地產開發，受上位規劃的剛性約束多，所以車輛基地不一定都具備上蓋物業開發條件。從以上幾點分析，采用城市更新解決車輛基地的拆遷問題均可能存在一方面或多方面不可行。

城市更新在地鐵建設征拆中主要應用于車站站點，不適合應用于車輛基地。

4.5 建立協調機制

城市更新與地鐵建設征拆相結合，一方面可以解決地鐵建設征拆需求，另一方面也可以實現地鐵建設和城市建設有機結合的站城一體化開發。要實現站城一體化的TOD開發涉及規劃統籌、設計配合及接口條件、施工預留、工程費用分攤、產權界面、規劃審批配合等多方面的具體問題，需要建立一個常態化的協調機制才能有序的推進工作。

結語：

將城市更新政策應用到地鐵建設拆遷已經引起深圳政府拆遷主管部門的關注，也開始了一定的嘗試。如深圳某區樞紐建設的征地拆遷就采用了城市更新的方式，將“政府統籌”和“市場運作”結合起來，在樞紐建設征地拆遷范圍內的城市更新談判由“政府統籌”，之外的城市更新談判交由“市場運作”。隨著城市建設的發展，城市基礎設施和公益性項目的征地拆遷也將不再囿于傳統的土地整備方式，利用城市更新已健全的法規體系，將政府統籌和市場運作結合起來，將是破解土地整備難題的一個重要方向。

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