城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

文/劉斌 陜西省西安市航天管委會 陜西西安 710100

土地總體規(guī)劃和城市規(guī)劃在相互影響和相互制約的同時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)對二者共性的發(fā)揮以及對二者矛盾點(diǎn)的分析，充分的發(fā)揮二者相互補(bǔ)充和相互促進(jìn)的作用，實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，進(jìn)一步的發(fā)揮土地總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)對土地資源的保護(hù)和利用，提高對城市規(guī)劃的科學(xué)性，布局的合理性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等方面健康、持續(xù)、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

1、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

總體而言，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃既相互聯(lián)系又相互區(qū)別。其共同點(diǎn)在于規(guī)劃起點(diǎn)都是從土地出發(fā)，規(guī)劃目的是要促進(jìn)城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但同時(shí)，二者在一些具體方向和規(guī)劃方式上還存在著一些不同。但是無論如何，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都是在相關(guān)的政策方針的指導(dǎo)下，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)及地理環(huán)境因素，合理確定城市的開發(fā)發(fā)展的規(guī)模和方向，在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下規(guī)劃城市發(fā)展。

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃各有其特點(diǎn)。城市總體規(guī)劃是建立在城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，主要在于通過綜合確定城市的性質(zhì)和發(fā)展規(guī)模進(jìn)而對城市經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域內(nèi)的空間和布局進(jìn)行合理的規(guī)劃安排，屬于區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃。但是土地利用總體規(guī)劃是建立在區(qū)域自然地理環(huán)境的基礎(chǔ)上，從保護(hù)耕地、生態(tài)、合理開發(fā)及可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，對區(qū)域內(nèi)的土地資源進(jìn)行綜合管理和有效持續(xù)開發(fā)。在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃時(shí)，要考慮的不僅僅是城市土地資源的管理和開發(fā)，還要綜合考量各方面土地資源的供求狀況，以期使得土地資源的開發(fā)管理實(shí)現(xiàn)各方面的平衡。從另一個(gè)方面來說，土地利用總體規(guī)劃是基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面進(jìn)行的規(guī)劃，而城市總體規(guī)劃是城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的規(guī)劃。城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃屬于部分和整體之間的關(guān)系，二者相互聯(lián)系又相互制約。城市總體規(guī)劃需要在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行，土地利用總體規(guī)劃又需要考慮城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。二者相輔相成，不可分離。

1.1 共同點(diǎn)

無論是土地利用總體規(guī)劃還是城市規(guī)劃都是基于土地資源而言的，都是為了強(qiáng)調(diào)對土地資源的合理使用和優(yōu)化配置，都是為了實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展，都以保護(hù)土地資源為目的，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為根本。

1.2 矛盾點(diǎn)

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾點(diǎn)主要體現(xiàn)在，土地利用總體規(guī)劃的核心點(diǎn)在于對土地資源的保護(hù)，是以土地資源為中心進(jìn)行合理規(guī)劃和布局的，而城市規(guī)劃則是以城市建設(shè)、城市發(fā)展為目的的，雖然二者都強(qiáng)調(diào)對土地資源的保護(hù)，但城市發(fā)展與土地資源保護(hù)之間本身就存在一定的矛盾點(diǎn)，城市建設(shè)在一定程度上就是建立在對土地資源的利用上，城市發(fā)展規(guī)模越大，對土地需求量和利用率也就越大，土地資源的數(shù)量有限性也就越來越突出，二者之間矛盾也越來越明顯。(1)兩項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同。土地總體規(guī)劃主要是基于區(qū)域土地資源特點(diǎn)、功能、耕地保護(hù)等方面進(jìn)行具體規(guī)劃的，而城市規(guī)劃則要考慮城市建設(shè)、城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面，所依據(jù)的法律法規(guī)也不盡相同。城市規(guī)劃依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》而土地規(guī)劃則依據(jù)的是《土地管理法》，側(cè)重內(nèi)容、采取的規(guī)劃方法、對數(shù)據(jù)的處理、收集等方面都存在差異性。(2)編制規(guī)程和工作路線的不同。土地總體規(guī)劃在編制和工作思路方面更具有計(jì)劃性，但城市規(guī)劃在土地要求方面更高。二者是從不同的用地需求角度上進(jìn)行科學(xué)、合理的編制和規(guī)劃的。(3)規(guī)劃的目的、內(nèi)容的不同。城市規(guī)劃是從城市建設(shè)的角度出發(fā)，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀、土地需求預(yù)測、土地利用目標(biāo)和要求等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和合理部署，是從城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會發(fā)展方面考慮的，確保城市土地資源空間布局的效益性和可持續(xù)性。而土地總體規(guī)劃則是從總體到局部，從上至下對土地資源的開發(fā)、利用、整理。

2、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

2.1 優(yōu)化土地規(guī)劃方案

要想實(shí)現(xiàn)對土地規(guī)劃的合理利用就要制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案，這要求各個(gè)部門之間必須加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，使各個(gè)部門在統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃綱領(lǐng)下開展工作，在互相協(xié)調(diào)中徹底解決土地利用規(guī)劃方面的問題。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要城市建設(shè)部門的積極配合，同時(shí)也需要相關(guān)城市建設(shè)部門的支持和幫助。加強(qiáng)對土地規(guī)劃方案的重視和優(yōu)化，可以推動土地總體規(guī)劃建設(shè)體系進(jìn)入新的發(fā)展階段，從而保證各項(xiàng)工作的順利開展。廣東省南沙明珠灣地區(qū)的開發(fā)和建設(shè)的實(shí)現(xiàn)，主要是提供有效的土地規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)對人口規(guī)模、城市用地規(guī)模以及人均建設(shè)用地等各要素的統(tǒng)一。

2.2 完善相關(guān)法律法規(guī)

對土地的利用應(yīng)當(dāng)在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，科學(xué)的約束機(jī)制有利于土地規(guī)劃朝正確方向發(fā)展。在法律法規(guī)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對土地利用的規(guī)劃，可以保證城市規(guī)劃能夠在系統(tǒng)規(guī)劃之下順利展開。所以完善的法律法規(guī)為相關(guān)部門執(zhí)行工作過程中提供有效的指導(dǎo)。就當(dāng)前南沙明珠灣區(qū)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)來看，其中還存在一些問題，對城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的順利開展有一定阻礙作用，因此，必須加強(qiáng)對我國《土地管理法》以及《城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律的完善，增強(qiáng)規(guī)劃權(quán)威性，為工作及具體操作和執(zhí)行提供依據(jù)，切實(shí)發(fā)揮法律法規(guī)的約束和監(jiān)督作用。

2.3 矛盾關(guān)系協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的思路

城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在執(zhí)行過程中都必須遵循當(dāng)前社會整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因?yàn)槿绻吲c社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略存在矛盾，將直接影響城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和發(fā)展，從而對城市發(fā)展建設(shè)以及城市布局產(chǎn)生不利影響。因此，南沙明珠灣區(qū)要想實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)制定一套科學(xué)合理的社會經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，合理開展各項(xiàng)工作。另外，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃工作的開展，還應(yīng)當(dāng)從保護(hù)土地和環(huán)境的角度出發(fā)，在進(jìn)行城市規(guī)劃前，對城市環(huán)境以及承載力進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，避免由于過度開發(fā)超出土地承載力，從而保證城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃是城市發(fā)展建設(shè)過程中必須面臨的問題，要想保證土地的可持續(xù)利用，需要成熟體系的指導(dǎo)，從而緩解二者在發(fā)展過程中的矛盾。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展新時(shí)期，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃矛盾日益激烈，如果不加以協(xié)調(diào)將阻礙城市發(fā)展，造成土地資源的浪費(fèi)和破壞。城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要相關(guān)部門加強(qiáng)重視，完善相關(guān)機(jī)制和法律法規(guī)，從而提升土地規(guī)劃的合理性，為城市發(fā)展和建設(shè)提供一個(gè)穩(wěn)定的生存環(huán)境，進(jìn)而提升城市居民總體生活質(zhì)量。