拒做“調控大國”
——打造健康、自由的房地產市場

文/徐真 新加坡國立大學 新加坡 119077

1、引言

房地產（Real Estate）是房產與地產的總稱，指土地以及其上的建筑物等固定資產，廣義上也可包含礦產、水系等自然資源，由于其不可移動性，又被俗稱為不動產。它的作用基本有兩大類，一類是用于保障居民居住，另一類是用于投資。房地產有許多典型的特征：持久性、不透明性、異質性、資金不流動、較高啟動資金、投資脆弱性等。這些特性使得房地產市場的走向通常難以預測，房產市場的表現很大程度上取決于市場的成熟度，以及已有的房地產經濟學指標[1]。

自改革開放以來，中國經濟轉型實現了從計劃經濟到市場經濟的轉變，房地產市場也在這一大的經濟背景中摸索前進。從住房制度改革、到土地及房地產政策調整、再到“炒房熱”，既昭示了中國房地產業的高速發展，也提醒我們中國房地產行業亟需實現真正的市場化和自由化。習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中明確指出：房子是用來住的，不是用來炒的，要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居[2]。這不僅彰顯了中國共產黨以人民為中心的執政理念，也展現了中國政府對于房地產市場未來發展的明確目標，讓我們這些房地產工作者對充滿期待和信心。本文期冀通過回顧中國房地產市場的政策發展、分析國外房地產市場的建設制度經驗，提出一些有益于中國房地產市場未來發展的思考與建議。

2、中國房地產市場發展與政策變化

改革開放后，我國經濟以市場為主導的局面逐漸清晰，房地產的活力被逐漸激活，由于其巨大的產業帶動性，使其成為國家發展的重要支柱產業[3]，其金融屬性不斷被加強。縱觀改革開放后我國的房地產行業發展與政府調控政策關系的歷史，以1988年、1999年、2009年和2016年四個重要時間節點為標志，大致可以劃分五個階段：

第一階段（1978-1987），1978年可以說是我國房地產市場化的“元年”，《全國基本建設工作會議匯報提綱》提出之后，福利房逐漸退出歷史舞臺，住宅正式被官方賦予“商品”屬性，開啟了房地產行業與中國經濟發展剪不斷的“曖昧”關系。

第二階段（1989-1998），隨著我國憲法的修改，“第一次全國住房制度改革工作會議”的召開，《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》等一系列政府文件的出臺，房地產成為我國經濟發展的支柱產業的地位逐漸清晰[7]。在該階段，我國房地產開啟了第一次“井噴式”發展，為應對這一重大變化，政府出臺了《關于加強房地產市場管理的通知》、《土地辦法實施管理條例》，并同時采取了縮緊銀根的金融政策。但是由于當時住宅的供需關系決定了其仍屬于稀缺產品[8]，政府政策的作用更多的是在法理上規范房地產行業發展，房地產成為我國經濟發展的支柱行業的趨勢已經形成。

第三階段（1999-2008），隨著房地產對于我國經濟發展的巨大推動作用不斷凸顯，政府推動房地產行業發展的政策意圖越發明顯，《城市房地產開發管理條例》、《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》促使住宅實物分配正式終止，住房貨幣化改革正式開啟。積極的貨幣政策，啟動住房消費，加之改革開放中居民所積累的財富迅速房地產行業聚集，被壓抑住宅需求被釋放，促使房地產發展行業經歷了第二次大規模的“高速”發展[9]。隨著房地產的快速發展，加之政府政策的扶持，使得住房的居住和投資雙重屬性愈益凸顯。炒房團和投機商在這種背景下應運而生，賺得盆滿缽盈。

第四階段（2009-2016），隨著美國房地產泡沫迅速破滅，世界金融危機在2009年爆發，全球實體經濟受到巨大沖擊。政府在該時期面臨GDP保“8”的巨大壓力，被迫推行寬松貨幣政策，降準降息成為主流趨勢，M2和M1增速差距逐漸增大[10]，市場中沉淀的巨額資金在證券市場狂歡之后，開始向房地產行業再次聚集，2009年新增貸款達9.59萬億，隨后2015年與2016年繼續上升，至2016年達到12.65萬億的頂點[11]，而2009年房地產投資總額為3.62萬億，到2016年增至10.26萬億[12]。住宅的居住屬性與投資屬性相比較，后者逐步占居主導地位。雖然在該階段，政府放棄保“8”的政策紅線，出臺房地產“十一條”、“新八條”等政策，在短期內對房地產起到一定抑制作用，但是房價的快速增長趨勢并未改變。市場資金對房地產行業趨之若鶩，“全民炒房”模式開啟，房地產市場進入再度瘋狂。

第五階段（2016至今），隨著房地產行業的狂歡，其對實體經濟的巨大沖擊開始顯現，迫使政府不斷出臺“史上最嚴厲房地產政策”。“限房”、“限貸”及“房子是用來住的，不是用來炒的”等名詞成為該階段政府政策鮮明的代名詞，“供給側改革”、“去庫存”成為該階段政府化解房價快速增長的重要手段，房價普漲的趨勢終于得到一定程度地遏制。根據國家統計局數據，2016年全國居民人均住房面積達到40.8平米，城鎮居民人均住房面積為36.6平米[13]，房地產市場的供求趨勢徹底發生改變，房價開啟差異化時代，炒房風險開始顯現。

3、國外房地產市場發展成敗與思考

房地產作為國家經濟發展和人民生活水平的重要衡量標準之一，歷來為世界各國所高度重視。一個國家房地產市場的表現，很大程度上影響了GDP的發展以及國民生活質量的好壞。國外房地產市場，雖然與中國背景不同、發展程度不同、經濟制度不同，但是在發展過程中或多或少存在著同樣的挑戰和問題。所以探討國外房地產市場發展的成敗與利弊，對于研究我國房地產市場未來的走向與政策指導具有重要啟示作用。下面我以自己留學的美國、新加坡為例，簡要談談這個問題。

3.1 美國房地產行業市場化歷程及啟示

美國聯邦政府首次介入住房市場是在1930年左右的經濟大蕭條（The Great Depression），當時整體國民經濟下滑，各行各業尤其是建筑業都變得十分凄涼，城市房地產建設減少了約39%[14]。當時美國政府刺激財政的工具之一就是房地產，期望通過重振高資金流動聚集的行業來使經濟回暖，所以相繼出臺減免稅收、實行按揭貸款等鼓勵居民購買房屋的政策，鼓勵人們買房。“羅斯福新政”（The New Deal）首先在美國提出公共住房的概念，旨在強化社會保障，但其效果卻并不明顯。因為公有住房在當時無法滿足人們對住房的真正需求，并且由于第二次世界大戰后的政策縮緊，公有住房只限于保障了社會貧困階層。

二次世界大戰后不久的50年代，美國再次陷入經濟危機，為拯救頹勢，美國會批準了《住宅法》，目的在于消除不適宜居住的房屋，鼓勵建筑和房地產行業建造更多宜居的住宅[15]。這一法規帶來美國房地產行業的又一輪大發展，到60年代美國的自有住房率達到60%[16]。此后，美住宅政策出現了以反歧視主張公平為重點、以推動城市更新發展為重點、及以通過補貼和減貸保障低收入家庭為重點幾次微調。再往后，美國政府繼續推行房地產市場化，提高補貼力度并刺激老百姓購買自有住房。整體來說，美國房地產市場（尤其是住宅市場）的政策，就是盡量減少政府干預，但將政府干預作為輔助手段來促進房地產市場的發展。

但我個人覺得，美國房地產政策之局限是顯性的。因為對房地產市場過于放松監管，很可能導致利益驅使下的發展不公平性以及投機性。比如寬松的信貸政策及高比例的抵押貸款可能導致投資性購房比例增加、房地產市場價格被抬升，很可能有出現泡沫的風險。當時美國實行由市場經濟主導的土地政策，這類政策的確能讓土地發揮最高的經濟價值，但是在更有經濟實力的開發商與更能帶來低密度農業發展的農民之間的博弈中，取得勝利的肯定是開發商，因此更多的土地被用來進行城市開發。其后果是城市發展不受約束地越來越大，城市配套建設滯后，污染問題愈加嚴重，最終損害的是公共利益。所以到了后期，美國又不得不逐漸收緊土地供應政策。從我國現實情況看，我們在堅持房地產市場化的同時，控制土地供給，并堅定“堅守18億畝耕地紅線”的政策，無論是從土地資源開發、還是從國家糧食供應安全的角度，都有著十分正面的意義。

美國的房地產行業在市場化發展的道路上具有較高的自我調節性，雖然也出現過房價危機，但總體來說有兩項政策一直貫徹執行，也十分有借鑒意義。其一是對于住房的長期補貼，由于市場上買賣的住房在保證公共衛生安全和高質量建設的標準上，難以服務低收入、有沉重經濟負擔的人口，想要滿足這類居民的擁房權益，必須有政府的補貼；其二是對于住房及購房信貸的公平政策的維持，由于種族、教育、收入、社會地位等指標被貼標簽的人群，在享受住房上至少也要做到人人平等，除了購房資格的無差別化，還需要發行貸款機構給予同等信貸認可，如果有政府的政策干預和嚴格管理是不可能做到這些實現真正一視同仁的。

3.2 新加坡房地產行業精準化管理及啟示

新加坡在解決全民住房問題、建設經濟適用住房（affordable housing）方面，做得是頗為成功的。新加坡也因此被聯合國評為最適合人類居住的國家之一，其房地產政策及實踐受到中國及其他很多國家的關注與研究。在新加坡留學近十年的經歷，讓我親身深刻感受到新加坡人對于擁房的輕松感和自信心，同時也深切體悟到新加坡在公共住房、土地政策、住房供應結構及投資模式等方面的獨到建樹。

3.2.1 公共住房——政府組屋

正是新加坡政府從建國以來就大力推行的政府組屋（HDB Flats，以下簡稱組屋），成為了超過80%的新加坡人的家[18]；而良好的住房政策，也使超過90%的新加坡人在城市里擁有屬于自己的房子[19]。

新加坡從時任總理李光耀政府的自治時期起，就十分關注民生中的住房問題，他認為如果每個家庭都擁有自己的房子，社會將能更加穩定。于是在1964年2月，新加坡建屋發展局（Housing & Development Board）就公布了“居者有其屋”計劃（Home Ownership for the People Scheme）[20]，使得每位新加坡公民可以用合理的價格購買到配套基本住房設施的公共住房，并享有99年的房契[21]。組屋于是就在比市場價明顯低的成交價格中成為每個新加坡家庭的固定資產，雖然它比私有住宅有著偏低的可流動性及兌現性，但當新加坡經濟走上坡路、整體房價上漲時，組屋屋主還是可以借此獲利，所以它是一種性價比非常高最為普通民眾接受的住房類型。

與此同時，新加坡政府為了提高房屋購買率，于1968年允許中央公積金（Central Provident Fund）購買組屋政策，中央公積金是一種強制性的儲蓄計劃[22]，個人賬戶由在本地工作的新加坡居民及其雇主共同承擔，每月按工資比例繳納。除了個人儲蓄之外，政府對于購買組屋還有優先政策。比如“多代優先政策”（Multi-Generation Priority Scheme），如果是父母與已結婚的子/女同時申請購房，就有機會選擇同一層、或者同一個樓盤里的兩套房進行搖號（新加坡現在的組屋購買方式），并享有一個優先名額。又或者“父母優先政策”（Parenthood Priority Scheme），可以讓一對第一次購買組屋并有共同養育子女的夫妻對于購買的房屋、戶型就有優先搖號權[23]。這些購房政策不僅是用于房屋買賣，在社會層面，這些政策更是在強烈鼓勵新加坡人回歸家庭，起到了十分美好的一石二鳥作用。

3.2.2 土地政策——城市重建

新加坡的土地持有制分為國有制和私有制，在1950年前新加坡國有土地只占全島的31%[24]。要想大范圍推行公共住宅建設，必須加大土地國有制的比例。于是，新加坡政府于1967年頒布《土地征用法》（Land Acquisition Act），該法規帶有強制性，核心是政府可以以大約市場價1/5的價格征收私人土地，并且價格為政府規定、不受市場影響。土地征用政策實行前后，在1959年至1984年間共征收了176.9平方公里的土地，占全島面積的1/3，其中很大一部分都是《土地征用法》頒布后征收的地[25]。到了1985年，新加坡政府以76.2%的土地持有率成為新加坡最大土地面積擁有者，也基本上控制了土地的開發建設。發展到現在，土地征用已經基本趨于依照市場價進行征地補償。

新加坡政府在土地交易及地契上也嚴抓管理，使得政府對于每一塊土地的開發都掌握主導權。在規劃層面，新加坡城市重建局（Urban Redevelopment Authority）公布的控制性詳細規劃（新加坡的Master Plan）具有法律效力，它決定了城市每一塊用地的性質、開發強度、開發密度甚至是形態和立面。所有想要買地建造的開發商必須嚴格執行規定，并在法定時間內完成工期，確保建成后土地價值于競標股價時的差別最小。不僅如此，每一塊地的地契長度也是嚴格由地塊的用地性質決定的。新加坡目前的地契最長是99年，基本適用于部分保護建筑、60-90年的住宅用地、30年左右的商業用地以及15年左右的工業用地等。任何開發商想要更新地契或增加建設強度，都必須要補一定比例的多出來建設利潤的差價，政府從而可以更好控制城市空間的構造。

3.2.3 住房供應結構——鮮明層次

新加坡的房地產市場打造了多層次住房供應結構模式，對于不同經濟能力的住房需求者提供不同類型的住房選擇。新加坡目前的住房供應結構大約為高檔私人住宅20%、普通組屋75%、廉價組屋5%的水平[26]。其中，高檔私人住宅的用地由政府規定，并按市價出售，其中的土地出讓金等資金用于補貼建設公有住房。在匹配需求者合適的住房類型時，新加坡政府用家庭收入作為指數的方式，即對于月收入高于一定標準的買家，則被認為并不需要購買公有住房，有經濟能力去購買私有住房，于是他們被排除在公有住房可申請范圍之外。反之，對于月收入介于一定標準或者低于一定標準的買家，可以在適合自己經濟能力的公有住房類型區間去選擇自己需要的住房。

這樣以收入為標準評判購買力的辦法雖然有些簡單粗暴，但能夠快速區分剛需型住房、享受型住房、投資型住房等類別的買家，并有效的分配有限的房地產資源，從而達到空間的最大化利用。由此看來，新加坡的住房供應結構層次鮮明、覆蓋住戶廣泛、各類型住房定位準確。公有住房最大限度的去市場化，使用硬性政策如‘延長一手房不可轉賣期’等阻止投資型購入此類住房，保證每一套房子都住進了最需要它的家庭。而對私有住房市場，新加坡政府也進行了大尺度的調控，發布了九輪‘降溫政策’（Cooling Measures），且每一輪都是在房價過熱的時候突然出臺，期望能夠控制房價的繼續攀升，以維持私有住宅市場的穩定。

3.2.4 投資模式——房地產投資信托

除了剛需型自有住房，一個地區能給投資者提供多少有高回報率的投資機遇也是吸引境內及境外直接投資的重要指標，也是有活力的經濟體系的重要組成部分。所以新加坡于1998年提出建立上市房地產投資信托基 金（Real Estate Investment Trusts- REITs），一是為了給所有投資者多一項注入資金的選擇，二是刺激新加坡房地產市場向更高層次發展。不久后的1999年，新加坡政府又頒布了《新加坡房地產基金指引 》（Guidelines for Property Funds in Singapore）。3年后，新加坡第一只REITs——嘉茂信托（CapitaMall Trust，CMT）正式推出[27]，標志著新加坡房地產投資信托基金蓬勃發展的開始。

REITs是資產證券化的一種形式，是以信托基金的形式經營的房地產投資，信托公司會將股東資金用于房地產買賣、經營管理或進行抵押貸款投資，并將所獲房地產投資收益分配給股東。這類房地產投資通常用于商業地產，并具有較穩定的收益，并且由經理人強制分紅。在新加坡，如果分紅能夠超過90%，投資者股權的分紅就能夠免稅[28]。到目前為止，新加坡已經有37只基金在市場上流通發行。在短短十幾年間，新加坡REITs能發展的這么迅速、反響這么熱烈、對房地產市場發展助推這么大，也是非常值得我們學習與借鑒的。

新加坡REITs市場的迅速發展，是政府、房地產商以及投資者共同努力的結果。首先是政府有良好的監管機構去制定完善的市場規則，并有不同程度的鼓勵政策來增強REITs的行業競爭力。比如稅收透明制，即給REITs單位持有人派息時不需征稅、個人公積金可以投資REITs產品、股東分紅免稅、REITs投資房地產毋需繳納3%印花稅等多項便利。其次對于開發商來說，REITs的推出給他們帶來了不動產融資的可能性，加大了資金的流通。傳統不動產交易，開發商的資金鏈會崩得十分緊，資金回籠速度慢，但有了REITs，他們可以將自己的優質資產上市或者直接以物業形式轉手REITs獲得資金，極大地增加了資金的流動性及可變現程度，開發商們自然積極響應。最后對于投資者來說，偏高的回報率、優質資產產生的穩定現金流、REITs產品本身的升值空間等明顯自體優勢，能夠吸引大量投資者的熱情參與，對REITs市場的發展提供了豐富的需求[29]。

綜上所述，新加坡政府先用強勢的公共住房保障政策確保了全體人民的基本住房需求，再用全面的土地利用政策來一方面支撐公共住房的供給、另一方面控制其他城市用地的發展規模，接著以多層次住房供應結構來保證住房購買的用戶最匹配化，最后推出了法規完善的房地產金融模式來刺激市場的容量提升以及融資保障。新加坡政府的這四個房地產精準化調控模式，十分值得我國學習，尤其在如何多渠道保障、多主體供給住房的層面，有許多政策是可資我們參考借鑒的。

4、中國房地產政策的未來

中國房地產政策的未來，應當立足于我國房地產發展的歷史和現實，學習借鑒國外好的經驗，揚長避短，針對我國國情制定適合社會主義初級階段發展實際的政策法規，從房地產規劃、融資、建設、交易等各個環節，讓更多不同層面的相關人員共同參與，最終建立一個健康、自由、法制的房地產市場，以滿足人民不斷增長的對美好生活的需求。

首先，從美國堅持走房地產市場化之路以及我國堅持走房地產市場嚴格調控的對比中不難看出，完全由經濟利益驅使控制的房地產市場很容易走向不平等、不完善的發展方向，而鎖緊控制的房地產市場又會導致矯枉過正、房價不合理化的現象。所以我國應當吸取經驗，房地產市場必須走加大市場化力度的道路，政策法規對于產業發展主要起輔助和修正的作用，同時完善對于購房困難人群的補助和去差異化的政策制定。

其次，從新加坡小國住房嚴格控制、供應結構多樣化以及我國“租購并舉”制度萌芽的對比中不難看出，下一階段中國房地產發展必須實行自十八大以來強調的住房市場“雙軌制”，社會保障住房由政府大力補貼、強勢建設，而商品房可以完全歸由市場發展、用政策加以有效約束。此外，供應結構亟需快速實現多樣化，讓不同類型的住房對口租售，避免出現“開跑車住保障房、低收入階層無法住上保障房”等怪異現象。此外，應基于政府全資修建的保障房體系，大規模發展住房租賃體制，這樣一方面可以降低價格、提高入住率，另一方面可以為高建設投入的政府增加投資型資產，實現滾動良性發展。

整體來說，中國未來的房地產市場必將進一步提高市場化率，政府不必過于擔心市場的高潮或低谷而縮緊政策，讓房地產在自體周期中有漲有跌、健康自然的發展。但在房地產進一步市場化過程中，政府應當加大由自己全權主導和投資控股的保障性住房投入力度，地方政府可以通過市場化的房地產財政收入來補貼保障性住房建設，并且嚴格對適應群體予以租售，保證剛需者“居者有其屋”。

此外在房地產融資方式方面，中國的REITs跟美國、新加坡的REITs相比，還存在較大差距，亟待加強和改進。應當借鑒發達國家的一些先進理念和做法，做大做強REITs，以此化解房地產金融風險，并刺激房地產市場化的健康發展。就當前而言，我覺得首先應從健全相關法規政策著手，力求把規矩定在前面、把制度搞得更完善些。想要REITs的發展有一個良好開端并穩健推進，就必須有一個強大的穩定的法律系統作為支撐。

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