多規合一理論與實踐

文/張志偉 四平市城鄉規劃設計研究院 吉林四平 136000

中央政府提出了一項新型城鎮化任務，并提出了城鎮化的新計劃，“藍圖即將結束”。從這一背景的各個方面開始，結合“三規”和“統一”的更多規則進行探索，目的是建立一個“藍圖”平臺，有效地作為一個整體規劃、協調、促進政府部門的統一實施。當前經濟文化快速發展的背景下,城市和農村地區,實現級別統一迫切需要協調部門規劃、發展規劃、土地規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃、產業、交通、市政和其他特殊規劃需要“藍圖”的統一,保障政府有效實施計劃,促進建設和發展,因此,探索“規則”已成為城市化的新階段的重要內容。

1、推進“多規合一”的現實必要

首先,合理規劃。目前，土地管理法律和城鄉規劃法律分別納入土地和建設領域，經濟社會發展總體規劃是根據憲法制定的。從理論上講，全國人民代表大會的總體規劃審查和批準的每一個字都有法律效力，但在實踐中，由于缺乏約束和期限的改變，總體規劃和全球角色扮演的權威是不夠的。

第二,推進計劃。城市縣域的管轄范圍和控制手段是有限的，龐大的規劃體系既沒有必要也沒有可行性。在某些地方，總體規劃有些過火，特別的規劃是貪婪的，各種各樣的規劃往往會使基層失去控制。在我們的調查中，我們發現“多規合一”的基層水平非常高，但在工作的思維方式上，又迫切需要指導。

三是優化資源配置。習近平總書記多次指出，規劃科學是最大的好處。計劃錯誤是最大的浪費。計劃錯誤是規劃中最大的禁忌。一些基礎設施項目沒有開發運用，導致了市場飽和或閑置。一些特殊的項目與城市建設和土地規劃沒有太大的關聯，在項目完成后就被拆除了，不僅要花很多錢，還會影響社會的和諧與穩定。在市場規劃上應該熱衷于計劃，不要過分強調政府意圖，甚至發送扭曲的信號。盡管政府在發展過程中起著主導作用，但它也在產能過剩問題上發揮了作用。

2、推進“多規合一”的困難制約

早在2003年，國家發展和改革委員會(NDRC)在6個市、縣啟動試點項目，廣東、上海、重慶也積極推進。最近，國家發展和改革委員會發布了指導意見，各方的關注都在升溫。然而，從工作的角度來看，多規合一仍然面臨著許多困難。

首先，計劃的目標是不一致的。總體規劃是計劃的總體規劃綱要，重點關注總體規模、結構、就業和收入的發展指標，重點突出發展重點和上下游規劃的指導;城鄉建設規劃主要協調建設活動，重點關注城市規模、人口集中和公共設施的擴張指標，強調建設的優先性，以及上層和低層規劃環節的相對寬松;土地利用規劃主要側重于土地保護的發展，重點是耕地所有權的結合目標和建設用地總量，強調保護的優先級和嚴格的約束在兩級規劃之間的作用。在指導思想、工作目標、空間范圍和技術標準等方面有不同的主要計劃，使規劃難以整合。

再是規劃管理機制不順利。目前，規劃、審批和執行的功能過于分散。改革部門要負責統籌協調，但要解決空間合理組織的所有細節都是困難的。建筑專業技術實力最強，但注重材料空間建設，對整體發展沒有整體的責任。國土部門強調，耕地保護是一個單一的目標，在快速工業化和城市化進程中更加突出。規劃銜接以協商的形式進行，由于部門的利益缺乏凝聚力和相互制約。作為回應，國家發展和改革委員會副主任徐憲平在一次會議上說，“要發布一份好的文件，協調是關鍵，但有時協調基本上是沒有的”。就個人而言，在制度改革和功能調整的前提下，以不同尋常的方式依靠地方政府的規劃融合，往往只是曇花一現，規劃新疆“融合烏魯木齊市”是一個深刻的教訓。在“規則”的問題上，“頂層設計”比“基層倡議”更重要，就好比迫不及待地在基層一級通過了河流，頂層仍然摸著石頭，尤其是國家應該承擔更大的責任。

三是編程程序不是標準化的。從觀點來看，除了少數幾個主要的計劃，其余的都是不構成的，如何彌補，如何彌補，缺乏明確的規定，任意性。一些部門還包括計劃的日常工作，導致了不那么有效。從觀念的建立來看，沒有嚴格的法律程序，部分計劃缺乏科學性和民主性的決策、論證、評估、監督等環節，只是規劃規劃作為日常事務。通過審批，大多數被批準的項目都不夠清晰，要增強他們的影響力，相互比較，盲目地提高審批的審批水平。

3、多規合一的技術思考

無論多規合一如何在現有的規劃形式或新形式的規劃中表達，最終的表達形式都必須是空間規劃的形式。因為許多規則和協調整體是建設和發展的目的，因此必須在空間中，一般的建設應該是明確的，特別是在空間項目上有相對明確的準確定位。從深度上看,更適合于城鄉規劃體系的總體規劃的深度,這是因為它可以更清楚地表達的主要內容建設和發展,其本身也有特殊的計劃作為一個整體融合許多部門,減少許多規則和更多的技術壁壘。在多元監管和一體化的技術路徑中，將新城鎮轉化為指導，實現多元監管一體化。在實施上述規劃的基礎上實施上述規劃，促進生態優先，明確生態保護空間，實施基本農田規劃，確定生態發展能力。

[1]周勁，楊成韞，王承旭．一本書?一張圖?一份表：存量型規劃動態更新機制探討[J]．規劃師，2013(5)：17-22．

[2]王俊，何正國．“三規合一”基礎地理信息平臺研究與實踐[J]．城市規劃，2011(增刊 1)：74-78．

[3]馬文涵，呂維娟．快速城鎮化時期武漢市“兩規合一”的探索與創新[J]．規劃師，2012(11)：79-84．

[4]潘安，吳超，朱江．規模、邊界與秩序—“三規合一”的探索與實踐[M]．北京：中國建筑工業出版社，2014．

[5]譚都．資源緊約束條件下的新型城市化道路探索—廣州“三規合一”規劃研究[C].2013中國城市規劃年會論文集，2013．

[6]賴壽華，黃慧明，陳嘉平，等．從技術創新到制度創新：河源、云浮、廣州“三規合一”實踐與思考[J]．城市規劃學刊，2013(5)：63-68．