對我國土地分類體系的對比與探討

文 l 張慧芳

目前，我國土地分類標準有土地利用現狀分類與地理國情普查地類2種現狀分類，及對應的土地規劃用途分類與城鄉用地分類2種規劃分類。完善的分類體系和標準，在促進土地合理利用方面發揮了積極作用。由于出發點不一樣，不同的分類標準之間也存在一定差異。

土地利用現狀分類存在的差異

土地利用現狀分類與地理國情普查地類之間除在理論基礎、技術方法等方面比較相似外，也存在較大的差別。

管理目的差異。土地利用現狀分類基于合理利用土地和嚴格保護耕地的需要，目的在于建立和完善土地調查、統計、登記等制度，為土地調查、規劃、供應及信息化管理等各項國土資源管理職責服務。地理國情普查地類通過掌握自然和人文地理國情信息，基于各行業在規劃、管理上對地理環境、資源、設施等需求，服務于防災減災、應急保障及相關行業調查統計等，從地理空間的角度綜合展示國情國力。

用途種類差異。地理國情普查地類分為12個一級類、58個二級類、133個三級類，土地利用現狀分類分為12個一級類、72個二級類，兩者12個一級類中耕地、園地、林地、草地、水域和其他土地能夠建立對應關系。關于建設用地，兩者采用不同的分類依據，土地利用現狀分類依據土地的功能用途，分為商服、工礦倉儲、住宅等類型，地理國情普查地類依據地表覆蓋形態，分為房屋建筑（區）、構筑物、道路、人工堆掘地。

分類要素差異。地理國情普查的12個一級類中包含了地理單元和地形2個分類，注重與社會生活密切相關的空間范圍及地形地貌特征；土地利用現狀分類中未體現相關要素，是按行政區劃進行統計，弱化“區域”，注重土地用途管制。地理國情普查采集地理國情要素，采集土地權屬信息。

統計面積差異。雖然基于同樣的理論基礎，技術方法也類似，但不同的分類體系在具體內容上存在不同，即使是能夠對應的同一地類，其統計結果也存在差異。

土地規劃用途分類存在的差異

按照《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》，土地規劃用途分類采用三級分類體系，一級類3個、二級類10個、三級類25個。按照《城市用地分類與規劃建設用地標準》，城鄉用地分類包括城鄉用地與城市建設用地分類兩部分。城鄉用地分為2大類、9中類、14小類。城市建設用地是城鄉用地的14小類之一，屬于建設用地中的城鄉居民點建設用地，進一步分為8大類、35中類、43小類。

土地規劃用途分類和城鄉用地分類均是以功能用途為依據，區別在于兩者是出于不同的管理職能需要，前者為落實土地用途管制，保護耕地、保障發展、保有生態，其三大類對應的正好是“生產、生活、生態”功能，通過編制土地利用總體規劃構建“三生”空間的平衡格局，但也不可否認，其在城市發展定位、區域功能劃分上缺乏能力，其建設用地分類未延伸至行業層面。城鄉用地與城市建設用地分類以城市建設用地分類涵蓋城市建設的各部門和行業，為未來城市發展設計目標方向，這也是城市規劃的重要作用，其城鄉用地分類則可以與土地規劃用途分類銜接對應，但也必須正視，其將全部土地分為建設用地和非建設用地兩大類重點，突出的是土地的建設功能，而忽視了農業生產、環境生態等功能。

完善土地分類標準的建議

土地分類作為土地利用的基礎，應該堅持與時俱進，不斷地適應形勢的發展。

強化不同分類之間的銜接。不同的管理目的需要不同種的分類體系，完全統一的分類標準過于紛繁龐雜，應該允許不同種類的數種分類存在，但要能夠建立對應關系，特別是生產、生活、生態空間資源包含的地類要素應基本一致，在銜接對應之外，也適度予以融合，對可歸并的地類，應予以歸并；對可取消的地類，應予以取消。總之，就是要構建橫向銜接、縱向分明的分類體系。

分類的調查判定要客觀。現狀分類很大程度上是基于“眼睛”所見土地的形態或功能，而“所見即所得”在一些情況下并不能真實反映土地的功能潛力，如調查時是種植果樹的地塊，對其土壤養分、耕作表層進行理化分析，有可能適宜種植糧食作物，在分類上前者是園地、后者是耕地，故調查判定要結合土壤質量調查、土地適宜性評價等。

不同需要之間要有差別。在分類基本銜接一致的基礎上，不同規劃之間可以有不同的分類用途，但納入“三生”空間中保持一致；在三級分類統領下，根據產業發展需要，體現土地居住、娛樂、農業生產、鄉村旅游及環境美化等各種功能，延伸至四級或是五級分類。

加強用途多功能融合。從土地利用的事實來看，通過空間上的疊加、時間上的交錯，一塊土地可以實現多種功能用途，最典型的如農業生產采用的立體種植、地上商場的地下停車場等；又如農光互補、旅游民宿的發展將不同產業或功能予以融合，實現多用途、多功能。因此，應因地制宜、科學管控，在規劃用途分類中體現復合功能。

優化法理制度設計。土地作為支撐要素，需要不同的分類體系，在銜接、融合、交叉基礎上，在法理制度、分類模式技術手段上有待于進一步創新。大數據時代，通過建立信息平臺、通過“互聯網+”的聯系，在土地分類上也能夠彌合差異、地得其所，切實做到節約資源和保護環境。