城市總體規劃實施政策的理性過程

文/張穎 吉林市城鄉規劃研究院 吉林吉林 130211

1、前言

政策過程是指每一個政策從最初開始提起到最終完成所經歷的完整過程。這里之所以強調是理性的政策過程，是基于以下的考慮:這是在理論探討的前提下所提出的完整的過程，這一過程存在的基礎是其在理論上的合理性。人們知道，對于任何的決策行為，這里所提出的過程在實際操作的過程中是可以有所側重或進行必要的合并的，是可以重新組織的。但需強調的是，任何政策過程的每一個階段之間都具有內在的邏輯關系，并且是一個完整的過程，尋求合理的政策必須要有合理的過程來予以支撐。

2、城市總體規劃實施政策的理性過程

一項政策被采納之后，就需要政府來采取行動了，政策不會自行實施，需要有策略。政策制定過程往往有廣泛的參與，最后政策的決定也已公布，但實施階段卻常常隱藏在政府運作的背后。到一個政策及其計劃進入到它的實施階段的時候，就往往轉化為由政府官員去履行職務，政策研究和分析的人員也已經轉向到其他問題上去，從而使得整個實施過程不被人所注意。許多政策之所以未能實現預定的目標，就是因為在實施階段出現了新的問題，而這些問題往往都是在執行了相當一段時間之后才被發現的。當這種失敗出現的時候，歸罪于當初的政策決定是容易的，而考察政策決定了之后發生了什么事卻比較困難。當然，起草得不好和制訂不當的政策會帶來不好的結果，但是許多政策研究已經揭示，即使是最好的政策也會由于實施過程中遇到的問題而失敗。

實施政策過程中所遇到的風險遠比把目標變成實踐在字面上的含義要多得多。在這一階段從事政策實施的人和機構要做出許多重大的決定。為了通過某項政策而結成的團體，如規劃部門與計劃部門、工業部門或尋求土地增值的土地使用者為通過工業外遷而結成的統一戰線，往往在政策決定通過后就解體，為了各自的利益或迫于某種情勢而在實施的過程中采取各自的行動，從而使政策實施的基本原則、行動序列等遭受沖擊。而且，一項政策要得到成功的貫徹，必須在實施階段度過一長串決策環節，在每一個環節都有一個政府官員或領導人有權做出決定—推進或延擱計劃的實施。這樣的環節越多，政策實施的不確定性就越增加，政策的失敗和耽擱的可能性就越大。而城市總體規劃的實施政策又恰恰是需要經過這樣的多個環節，而且是不同層次上的多個環節。

許多學者對政策實施過程作了全面而廣泛的研究，認為，對于任何一項尋求對現狀作實質性變革的政策，想要達到原定的目標，就需要具備以下條件

（1）法律授權或其他法律性的指令對政策目標的規定是明確的、一貫的、至少能為解決目標上的分歧提出一些實質性的準則。

（2）法律授權包含一套健全的理論，規定了影響政策目標的主要因素和因果聯系，給負責實施的官員以足夠的權力或辦法可以制約受影響的集團，而使政策有可能達到預定的目標。

（3）法律授權妥善設計了實施過程，使負責實施的官員和受影響的集團能按預期的那樣行動。這包括給予抱同情態度的機構以足夠的等級、支持性的裁定、充足的財力和接近支持者的機會。

（4）負責實施的機構領導人擁有相當的管理與政治技巧，并一心致力于實現法定的目標。

（5）計劃在整個實施過程中始終得到有組織的支持者集團和若干主要議員(或一名行政首腦)的支持，并且法院抱中立或支持的態度。

（6）法案所根據的理論或政治支持不因有關的社會經濟狀況變動而遭到削弱，更不因出現這種情況或出現與之相矛盾的公共政策而使其法定目標的優先地位遭到破壞。

3、政策實施的評估

政策評估的直接作用是提供關于既定政策的各種信息，對于這些信息，政策制定者、政策執行者以及廣大政策對象抱有不同的期望和要求。政策制定者一般都希望得到關于政策整體效益的信息，它們包括:既定政策的成本和效益如何?政策應持續、修正、擴大或終結的根據是什么?政策應予以制度化、法律化還是繼續以政策的形式存在?政策執行的方法和程序是否需要調整或修正?是否需要分配更多的資源來支持既定政策或其他政策?。政策執行人員希望知道:為了成功地達到政策目標，在既定的成本條件下，哪些執行策略和方法最有效?既定政策的執行有哪些突出特點?哪些政策和計劃的要素以及要素之間關系的綜合能得到最高的效益?政策對哪些政策對象產生了哪種影響?哪些方法和技術有助于克服政策執行過程中遇到的阻力和困難?等等。政策對象希望對政策過程有一般性的了解和認識，并據此判斷因政策的實施而造成自身利益的變化，同時，對政策過程進行必要的監督。根據不同的需要，不同的著重點，提供不同的信息，就是政策評估的目的?；蛘哒f，政策評估的目的就是取得關于政策過程、政策效益和政策效率的信息，作為決定政策變化、分配政策資源、改進政策系統和制定新政策的依據。就整體而言，政策實施的評估的作用或者其目的體現在三個方面:一是弄清楚該項政策的運行與效果，二是控制負責實施者的行為，三是對局外人的反應施加影響。

政策實施評估是政策發展變化和改進的重要基礎，任何一項政策在實施后都面臨著兩種發展變化的可能:政策繼續或政策終止。前者指的是維持既定政策，或者在既定政策基礎上制訂新的政策。后者指的是由于政策目標的完成或失敗而結束政策。一項政策究竟需要繼續還是終止，只能以對政策執行過程、政策效率、政策效益和政策后果的綜合評估為準則。

政策實施評估是確定政策問題和制訂新政策的必要前提。任何一個新的政策問題或新的政策方案都不是孤立產生的，他們總是以原有政策效果為背景的，或者是原有的政策問題沒有完全得到解決，始終問題更加惡化;或者是伴隨著原有政策問題的解決又產生了新的問題。要判別這些情況，確定政策問題，不可能重新從問題的最初起開始研究，只能是依靠對原有政策的分析，即在對原有政策從方案制定到執行，從政策后果到環境變化繼續系統地評估分析后，再確定新的政策問題。這是政策連續性的一種表現。

政策實施評估是動員和教育廣大政策執行者和政策對象的重要方法。政策的效果本身往往表現為復雜的利益關系格局的變動，既可能涉及到人們利益的滿足，也可能涉及人們利益的調整，一般的政策對象和許多政策執行者也難以對這種利益關系的格局有全面的深刻的了解和認識。所以，就需要經常把政策的背景、政策的目標、政策的措施、執行政策的過程和政策的結果向廣大群眾進行分析、解釋和說明，使他們能夠認清自己的利益和實現的途徑，從而真正有助于政策的推進。

參考文獻：

[1]孫施艾，周宇.城市規劃實施評價的理論與方法[J].城市規劃匯刊，2003（2）：15－21.