大眾媒介與上海工部局市政管理
——以《申報》政府公告為例

《申報》是上海近代最具影響力的中文報紙之一，在承載和傳遞信息方面對市民價值取向、思想觀念、生活方式以及文化素質(zhì)的培養(yǎng)和塑造起著重要作用，能夠整合市民意識。工部局利用報紙這一傳播功能，將政府當局有關(guān)公共租界市政管理的有關(guān)公告刊登于 《申報》之上，借此宣傳西方的近代城市管理理念，警告并爭取界內(nèi)居民配合，提升居民的公共意識和參與意識，在一定意義上，工部局正是利用這一傳播媒介構(gòu)建和擴展了界內(nèi)市民公共文化空間。

公共政策是政府為解決特定的公共問題而制定的具有普遍約束力的規(guī)定，而公共政策的實現(xiàn)需要公眾的積極參與，因此必須借助于大眾媒介實現(xiàn)其與公眾的聯(lián)系。大眾媒介也就成了政府當局告知、宣傳市政政策及溝通并取得公眾支持的最佳渠道。由于大眾媒介在傳遞信息的過程中，能夠引導和培養(yǎng)公眾規(guī)范地適應(yīng)社會，在這一過程中，大眾媒介實又有著教育公眾的功能。近代上海租界工部局正是利用了大眾媒介的宣傳和教育功能，對公眾進行勸服，爭取民眾的同意和支持，從而使公共租界的市政建設(shè)政策得以貫徹執(zhí)行。

工部局研究一直是上海學研究的熱點，成果頗豐①，但相關(guān)研究幾乎都借助工部局會議記錄檔案及工部局《公報》和《年報》等官方資料為切入點，本文另辟蹊徑，以《申報》所刊工部局頒發(fā)的政府公告為切入點，從傳播學、歷史學角度探討工部局在城市公共管理方面所做的努力，以及工部局與大眾傳媒在上海近代化與城市化進程中的引領(lǐng)作用。

一、工部局對大眾媒介的重視

上海工部局成立于1854年，根據(jù)《上海英法美租界租地章程》（《第二次土地章程》），英美法三租界合并，工部局為統(tǒng)一的行政管理機關(guān)。之后由于英法矛盾加劇，法國于1862年退出合作，自立上海法租界。英美兩租界則于1863年9月21日正式合并，合并后的英美租界被外國人稱作 “外人租界”（Foreign Settlement） 或 “洋涇浜北首外人租界”（Foreign Settlement North of Yang-Kinp-pang Greek），中國人則稱之為上海英美租界。之后隨著租界的不斷擴張，1899年又改稱“國際公共租界”（The International Settlement of Shanghai或 Shanghai International Settlement）， 簡稱公共租界②。自此工部局便成為上海公共租界統(tǒng)一的行政管理機關(guān)，負責界內(nèi)一切市政事務(wù)。工部局作為公共租界唯一的市政管理機關(guān)，幾乎由西人獨立把持，必然在市政公共建設(shè)與管理中滲透著西方近代城市管理的先進經(jīng)驗與科學理念。

大眾媒介具有信息傳遞的直接性和迅速性，它能快速地把工部局發(fā)現(xiàn)和提出的社會問題在社會上廣泛傳播，以便最短時間內(nèi)爭取界內(nèi)更多居民對相關(guān)政策的理解和支持。政府運用大眾媒介能夠廣為告知民眾市政信息，從而引導民眾參與，最終使工部局的市政管理理念得以實行。因此工部局從成立之日起就非常重視利用各種傳播媒介，尤其是善于利用大眾傳媒在發(fā)布政令、塑造政府形象、培養(yǎng)公民意識等方面所發(fā)揮的輿論影響。工部局通常采用張貼告示、通知及散發(fā)傳單等方式向界內(nèi)居民傳達政府之政令、通告，但收效甚微。于是租界當局便承辦自己的機關(guān)報刊，并栽培半官方的報刊，運用報紙傳媒來推廣并貫徹政府的施政舉措。“從1861年至1943年，上海公共租界工部局和法公董局主辦的各種機關(guān)報刊至少有十余種”［1］（P163），其中發(fā)行量及影響較大的主要是《工部局公報》和《工部局年報》。但《公報》和《年報》大都為英文版，主要面向外僑，且出版周期頗久，因此限制了傳播的廣泛性與時效性。此外，租界當局還通過半官方性質(zhì)的英文報紙《北華捷報》（North-China Herald，1850—1866）、《字林西報》（North-China Daily News,1866—1951年）來發(fā)布政令及各種信息。《北華捷報》素有“英國官報”之稱。同理，《北華捷報》和《字林西報》亦為西文報紙，僅供界內(nèi)外僑閱覽，受眾范圍狹窄。

鑒于公共租界華人居民居多的人口現(xiàn)狀，以及中文報刊的迅猛發(fā)展，租界當局便在華文報紙上登載廣告，也向華人居民發(fā)布政令。具有廣大社會基礎(chǔ)的《申報》贏得了工部局的青睞。“《申報》既刊經(jīng)國大事，也刊閭閻所聞；既有生意行情，又有吃喝玩樂。特別是《申報》發(fā)刊時連續(xù)惹起兩場新聞競爭和若干則轟動一時的社會新聞”［2］（P57）（如 “楊月樓案”“楊乃武與小白菜案”“郭嵩濤畫像案”等），引起社會廣泛注意。而且當時《上海新報》《字林西報》與《申報》競爭激烈，兩報對《申報》在報道中時時為中國人說話的情況進行指責，反而更使得《申報》受到上海市民信任。時人用“申報紙”來指所有的新聞紙，可見《申報》影響之大。因此工部局在《申報》上刊登政府公告，擴大其在華人中的影響，以此來形塑和培養(yǎng)居民的現(xiàn)代意識，并運用大眾傳媒對社會進行整合，共同致力于公共租界的市政建設(shè)。

二、《申報》所刊工部局市政舉措

大眾媒介能夠及時準確地向公眾報告重要的政治信息，工部局制定的政策通過大眾媒介傳達到它的目標對象后，借助媒介的宣傳效能，工部局市政管理公告之內(nèi)容、重要性、便利性及違反政策應(yīng)受到的懲罰等，皆能得到進一步的解釋與宣傳。宣傳的過程也是教育勸服的過程，政策的執(zhí)行有賴于公民參與意識和參與能力的培養(yǎng)，大眾媒介通過登載政府公告的形態(tài)倡導公民參與公共生活，介紹西方先進的市政理念，批評并糾正民眾（主要是華人）的傳統(tǒng)觀念和行為偏差，能夠引導民眾培養(yǎng)衛(wèi)生意識與環(huán)境意識，培養(yǎng)和提高公民參與公共事務(wù)的能力。工部局在《申報》上登載政府公告，利用媒體搭建互通平臺，既是大眾媒介實現(xiàn)其功能的過程，也是政府對公眾進行勸服的過程，是一個雙贏的合作。

（一）公共交通

“城市交通管理是近代城市基礎(chǔ)性管理和社會公共秩序管理的主要內(nèi)容，是維系都市運行的重要環(huán)節(jié)，也是培養(yǎng)近代都市居民法制意識的啟蒙課堂。”［3］（P137）傳統(tǒng)中國由于生活節(jié)奏慢，交通工具落后，車、轎、人的矛盾不突出，導致人們隨意行路，沒有所謂的交通規(guī)則概念。但日益發(fā)展的上海租界卻是一個別樣的世界，“上海出現(xiàn)了與世界其他大都市截然不同的一種獨特現(xiàn)象：速度最快的汽車和速度最慢的手推車同時大幅度增加，一起擁擠在狹窄的馬路上，從而出現(xiàn)了人與車爭道，車與車爭跑之獨特的交通狀況”［3］（P166）。車多加上行人不懂行路規(guī)則，交通狀況的惡劣可想而知。為了確保行人安全及道路通暢有序，工部局于《申報》上相繼刊登有關(guān)交通規(guī)則的政府公告，面向大眾，擴大傳播影響，從而提高居民的交通和法制意識。如其1872年6月26日告示：

一、凡馬車及轎子必于路上左旁行走，或馬車及轎子于路上行走后，又有馬車或轎子行走，如前之車轎走快則后跟之馬車必須趕從右邊過去。一、凡轎子往來必由大路，不許從旁路行走。一、凡小車必由路左邊往來，惟不許走旁路，即由大路與旁路相近之路行走。一、凡小車必在定規(guī)之處，毋得于路上往來逗遛。一、凡馬車自日落一點鐘之后至日出一點鐘之先必得點燈，如違章程，每車罰洋五元。一、凡馬車于十字路來必得走慢，譬如地界內(nèi)西至東為馬路，北至南為岔路，如車由岔路上來，必得謹防馬路之來車碰撞。一、凡街道上跑馬以及馬車往來，巡捕人必得照應(yīng)不準過速。

公告明確規(guī)定了車、轎、人的行走規(guī)則，且就馬車和汽車又做了具體劃分，強調(diào)“汽車左行，轎子中行，行人傍走”，同時還強調(diào)汽車專區(qū)停靠，馬車按時點燈，會車時減速讓道及交通限速等問題，并附有違規(guī)處罰規(guī)定，要求“巡捕必須依此辦理”，使該《章程》具有法律強制性質(zhì)。而“車人分道”的交通舉措，既可加快車輛行駛的速度，保障交通順暢，也可確保行人安全，對公共租界交通的改善大有益處，理應(yīng)得到人們（華人）的熱烈響應(yīng)。但囿于傳統(tǒng)積習，行路規(guī)則公布后，一時之間，華人難以適應(yīng)，紛紛反對，并發(fā)出“馬車可行，人豈不能行”的詰問。傳統(tǒng)社會使用的大都是人力或畜力的慢速交通工具，叫停及時，故發(fā)生碰撞事故時危害不甚大，更何況過去的城鎮(zhèn)道路狹窄，筑路條件又不成熟，行人在路邊行走反倒不安全，這與西方近代城市恰好相反。

近代新式交通工具迅猛發(fā)展，上海車輛“從1901年至1912年相距不過11年，其數(shù)已達294輛。平均每年增多27輛，其增加不可謂不速。自1913年起至1922年，10年之內(nèi)之增加更形顯著，每年平均竟增352輛，較前11年平均增加之數(shù)高出13倍，若以最近4年（1919年至1922年）觀之，則每年平均之增加達500輛。此誠上海汽車事業(yè)之速力。今若以此類推，再隔10年，則其數(shù)目之巨更有客觀也”③。車輛的持續(xù)增長及人口的不斷膨脹，加重了交通負擔。為緩解交通壓力，工部局實行“限制行車”，規(guī)定具體路段在規(guī)定時間內(nèi)單向行駛，與現(xiàn)代交通之“限時”“限號”等有異曲同工之處。如《申報》1919年5月1日公告：

工部局布吿，實行限制行車：工部局布吿云，案查一九一九年四月十七日本局布吿，自一九一九年五月一日為始北京路與愛多亞路間之江西路及四川路，各項車輛在午前八時至午后八時間，僅許向一方向駛行。至將來通吿時再行變更其方向，如左江西路車輛由南而北，四川路車輛由北而南。

正是基于車輛增多、行人交通理念缺失、交通事故多發(fā)等現(xiàn)狀，工部局不斷改進和完善租界內(nèi)的城市交通管理規(guī)則，“從1872年工部局制定行路章程到1903年《上海工部局治安章程》中的《馬路章程》，再到1921年1月1日起頒布實施的《交通規(guī)則》。此外，為了彌補《交通規(guī)則》的不足，工部局還適時補充一些專項法規(guī)。如1922年頒布了《新單行道規(guī)則》、1935年通過了《取締汽車濫撳喇叭》以及其他針對各類交通工具的管理規(guī)定等等，這些規(guī)則對于規(guī)范、監(jiān)督車輛和行人以及最大限度地消除交通事故隱患至關(guān)重要”［3］(P188)。工部局發(fā)布之交通公告借助于《申報》的社會影響力傳達到市民生活中，通過廣告?zhèn)鞑サ闹貜?fù)性和廣泛性，加深了交通規(guī)則在市民頭腦中的印象，從而宣傳了公共租界當局的交通管理理念。同時也有助于提高民眾尤其是華人的交通安全意識和參與意識，減少交通事故的發(fā)生，營造相對安全有序的交通環(huán)境，如“1933年至1941年間，不僅公共租界轄區(qū)內(nèi)華人交通違章被起訴者比例逐年下降，捕房報告的交通違章案件涉及者從53054人減少到27505人，在1938年一度只有17632人”［3］(P198)，這一數(shù)據(jù)變化可謂民眾（主要是華人）交通理念提高及工部局交通管理成績有效的佐證。此外，工部局的交通舉措也對華界及中國其他城市交通管理的近代化起了示范作用。如上海縣城或華界路政的興起即是租界的示范推廣，其頒布的《滬南新筑馬路善后章程》涉及車輛捐照、行車點燈、禁止馳驟、不準堆物礙路、店鋪招牌需高懸至少離地七尺等24款④，“均系效仿租界章程，次第妥為舉辦”。所以時人評價“上海各路政，占全國之冠，又闊又平。假使走慣了上海的馬路，再走內(nèi)地的石子街，不但要嫌地高低不平，更其要覺得地狹得無從投足”［4］(P56)。

（二）公共環(huán)境

上海租界早期公共環(huán)境管理的主要內(nèi)容是道路清潔、垃圾糞便清除等基礎(chǔ)性環(huán)境衛(wèi)生，且這一基礎(chǔ)性環(huán)境管理早在1845年的《第一次上海土地章程》第18條中已提出，具體如下：

界內(nèi)不許架造易燃之房屋，如草寮、竹舍、木房之屬，所有可危害人民之商品，均不得貯藏，如火藥、硝石、硫磺及多量酒精之屬。公路不得侵占，如屋檐聳出，及堆積物件等事，又不得堆積垃圾，及疏泄溝洫與街上，亦不得當衢叫囂滋擾，以免妨害他人。凡此限制，無非為求商人房舍財產(chǎn)之安全，與社會之安寧。［5］(P49)

《第一次土地章程》以條約的形式粗略規(guī)定：公路上“不得堆積垃圾”，不得“疏泄溝洫與街上”，以此保衛(wèi)“人之安全”和“社會之安寧”。但受制于“華洋分治”，該項有關(guān)公共環(huán)境管理的規(guī)定主要面向外僑，因此其社會影響相對比較狹小。之后隨著公共租界的建立及“華洋雜處”的不斷擴展，華人成為公共租界的主要人口構(gòu)成部分。工部局為了改善和維護租界的公共環(huán)境，提高居民（主要是華人）的環(huán)境和衛(wèi)生意識，于《申報》上也登載政府相關(guān)公告，就道路清潔和垃圾糞便清除提供具體管理措施，希望“各居民人等一禮遵照毋違”。告示如下：

為再行明白曉諭事照得《租界章程·第十四條》，開棧各屋須設(shè)篷漏，俾便行人。為此明白鈔錄該章程，仰各居民人等一例遵照，毋違特示。《十四條》：凡遇街道接連或近路各居民既得工部局發(fā)去之文，令限十四日裝設(shè)檐漏，與房屋之面同長。或從鄰房接連或用水管從檐至地，俾水流下，以至水從房屋檐，或從門頭檐俾下流，而不至流著行客，亦不準流在邊路之上，如限內(nèi)不聽令承辦，即可罰銀。以逾限每日洋十一元為限。⑤

該告示在登載《申報》之前，已經(jīng)發(fā)文到各街道及近路居民，且要求其在規(guī)定的期限（十四日）內(nèi)必須“裝設(shè)檐漏”，且“與房屋之面同長”，保證雨水、污水的排放，“以至水從房屋檐或從門頭檐俾下流，而不至流著行客，亦不準流在邊路之上”，既便于行人，也有助于道路的維護，從而保證馬路環(huán)境的清潔，減免道路的泥濘骯臟。同時為保證執(zhí)行效力，強制實行“罰銀”，“逾限每日洋十一元為限”，將經(jīng)濟利益與社會責任捆綁到一起，督促居民執(zhí)行政府的管理措施。

工部局諭英美租界居民、鋪戶人等知悉。凡本局每日各路打掃潔凈之后，一概垃圾不得再在大街小巷隨意傾倒，再有《倒糞章程》亦開明于后。一概挑夫人等所挑糞擔，須要用木蓋將桶蓋緊，倒糞時候，夏天即英三月十五號起至英十一月十五號為止，每晨八點鐘為止，一律挑盡。除山東路之西一帶，許遲至九點鐘為止。冬天于英十一月十六號起至英三月十四號為止，以上午九點鐘為止，一律挑盡。除山東路西一帶即遲至十點半鐘為止。惟獨南京路于夏天早上八點鐘為止，冬天九點鐘為止一律挑盡。⑥

道路清潔不僅關(guān)系到市容，且影響居民的生活環(huán)境及出行。工部局雇人每日清掃街道以確保道路的干凈整潔，但道路的維護還需居民的配合，因此告示警告居民不得“隨意傾倒垃圾”，“傾倒垃圾必須在早晨9點之前，違者將要受到告發(fā)，被告者將受到警告、居留或經(jīng)濟罰款等處罰”［16］(P141)。《倒糞章程》更是詳細陳列挑夫人的工作時間、工作內(nèi)容、工作責任，從而保證糞便的清除。為保證空氣質(zhì)量，減少環(huán)境污染，特意“用木蓋將桶蓋緊”。通過對垃圾、糞便等污物的處理，工部局為租界營造了一個相對潔凈的環(huán)境，以致租界與華界環(huán)境衛(wèi)生狀況產(chǎn)生了巨大差異：“租界馬路四通，城內(nèi)道途狹隘；租界異常清潔，車不揚塵，居之者幾以為樂土；城內(nèi)雖有清道局，然城河之水，穢氣觸鼻，僻靜之區(qū)，坑廁接踵，較之租界幾有天壤之異。”［6］(P68)鄭觀應(yīng)也曾發(fā)出這樣的感嘆：“余見上海租界街道寬闊平整而潔凈，一入中國地界則污穢不堪，非牛溲馬勃即垃圾臭泥，甚至老幼隨處可以便溺，瘡毒惡疾之人無處不有，雖呻吟仆地皆置不理，唯掩鼻過之而已。”［7］(P663)此外，1872年5月18日《申報》刊登之竹枝詞亦有此論：“雙馬輪車夾馬車，鐘潮轆轆起塵沙，卻勞工部經(jīng)營好，灑掃街前十萬家。”“滬上風光盡足夸，門開新北更繁華，出城便判華夷界，一抹平沙大道斜。”

（三）公共衛(wèi)生

公共衛(wèi)生管理的一個重要方面就是衛(wèi)生防疫，即傳染病防治。上海公共租界由公共衛(wèi)生處負責具體衛(wèi)生事務(wù)，其工作人員大都是受過嚴格專業(yè)訓練的醫(yī)護人員，各工作部門（5大部門）又能互補協(xié)作，因此當傳染病來襲時，工部局能夠及時采取科學的應(yīng)對措施。茲以霍亂防治為例。1873年8月，外國駐滬諸領(lǐng)事照會工部局，曼谷、新加坡兩地發(fā)現(xiàn)霍亂。有鑒于此，工部局立即采取相應(yīng)衛(wèi)生預(yù)防措施，并廣發(fā)告示，呼吁居民高度重視，8月8日《申報》亦刊登相關(guān)條例，具體如下：

一、凡居屋或租屋于他人者，須逐時巡查。將所有泄水引溝、積穢池坑等處，皆行修整，不使穢物堆積，以十二時為率，不可多延留。或于臭氣熏蒸處，仍用解臭藥以除毒害云。一、凡目睹何事有礙于除病之道者，或于公路，或于人家人地，仰均來局通知，以便即行移除。一、本局向定例章二十九及三十條者，系干禁積壅糞土與各等穢物，并房屋，須清潔溝廁池坑，務(wù)必留心。今該例更加從嚴施行，其各凜遵以掃除穢氣，免致癘疫感召，和平是本局之所厚望也。

工部局為了預(yù)防霍亂，采取以消毒和隔離為主的防疫措施，增大巡查力度，注意保持公共環(huán)境的干凈，尤其加強對容易滋生病菌的“泄水引溝、積穢池坑”等地的修整與消毒，并鼓勵居民積極參與傳染病預(yù)防工作，“目睹告知”，“即行移除”，使霍亂預(yù)防成為界內(nèi)全體居民之共同責任，而非只是政府的公共職責。而當霍亂發(fā)生后，工部局又能及時采取應(yīng)對措施，給予無償治療，免費防疫注射、隔離醫(yī)院互相配合，最大力度地控制疫病蔓延，以確保界內(nèi)“和平”：

照得本局現(xiàn)將舉行預(yù)防霍亂之免費注射。望華籍居民一體注意。凡欲免費注射，而欲知其詳情者，須直接向距離最近之衛(wèi)生分處詢問。或直接與往來界內(nèi)各處注射汽車隊之主任醫(yī)師接洽。各雇主之欲為其所屬工人注射者，亦可商請辦理。（電話一三○六八號）⑦

更為重要的是，工部局還注重通過公共媒介的傳播與輿論導向作用，大力開展公共衛(wèi)生知識的宣傳和普及。1916年《衛(wèi)生處年報》認為“中文版公共衛(wèi)生通告的發(fā)行已被視為普及衛(wèi)生常識的有效途徑”，因此工部局廣泛散發(fā)了“日常公共衛(wèi)生通告，結(jié)核病、天花、霍亂、傳染病預(yù)防及滅蚊通告”。到1923年，各項衛(wèi)生通告已分別有中文、日文、俄文版本。這些傳單和布告，在衛(wèi)生處專設(shè)的“宣傳櫥窗里，各衛(wèi)生分處邊的水泥墻上、衛(wèi)生處告示牌上、工部局所建廁所邊的水泥墻上張貼。并經(jīng)許可張貼在電線桿上”，同時還“張貼在各有軌電車和公共汽車上”。［8］《申報》所刊登的相關(guān)防疫告示，只是當局公共宣傳的縮影，通過報紙廣告灌輸工部局有關(guān)公共衛(wèi)生的理念，以便增強居民對食品衛(wèi)生安全的重視，尤其是對肉類衛(wèi)生的檢查，培養(yǎng)健康的飲食習慣，降低誘發(fā)疫病的風險，從思想觀念上提高居民的警惕心，為疫病的防治做了思想上的宣傳動員。

當然也不可否認，租界、西人與華界、華人的衛(wèi)生理念有著相當差別，這勢必導致工部局在推行相關(guān)公共衛(wèi)生管理措施時引發(fā)矛盾甚至沖突，如1910年發(fā)生的“鼠疫風潮”⑧即為典型案例，這場沖突“既反映了西人憑借公共衛(wèi)生的先進理念與技術(shù)為所欲為的一面，也表明了華人對現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生知識無知的一面。屈辱、憤恨、抗爭與驚羨、懵懂、猶疑等各種心理交織在一起，使大部分民眾對傳染病表現(xiàn)出恐懼心理和對現(xiàn)代防疫手段的排拒心理”［3］(P141)。正是在這樣的中西文化沖突中，民眾逐漸克服對傳染病的恐懼排拒，疫病防治也由迷信無知走向科學理性，實現(xiàn)了中西衛(wèi)生理念的調(diào)適與融合。

（四）公共治安

維護界內(nèi)社會治安穩(wěn)定是租界當局進行“國中之國”統(tǒng)治的前提，也是其殖民統(tǒng)治的最終目的與歸宿。尤其對擾亂社會公共秩序的不穩(wěn)定因子，如不法分子、過激行為、非法言論等，當局嚴格執(zhí)行《治安管理章程》，防微杜漸也好，以絕后患也罷，總之工部局對界內(nèi)社會秩序的安定團結(jié)做出了相當?shù)呐Α?/p>

為了“維持公共租界內(nèi)之治安及良好秩序，并保護所有安分住戶”，工部局通過《申報》登載的相關(guān)告示，不僅在于打擊不法行為和不法分子，更重要的是通過鼓勵和宣傳方式，向居民灌輸監(jiān)督、舉報不法行為的社會責任意識，培養(yǎng)近代市民。確切地說，《申報》是轉(zhuǎn)載工部局告示的社會輿論平臺，一是警告居民及不法分子，敲山震虎；二是鼓勵居民監(jiān)督、舉報不法分子，防微杜漸；三是擴大工部局的社會影響力，運籌帷幄。如對“不安分之徒以及無賴土棍勒錢吵鬧”，一經(jīng)舉報，“提拿不貸”⑨；對“冒充暗捕，倚藉勢力假公濟私向平民索詐”⑩等不法行為和非法舉動，當局鼓勵居民控告、舉報，并承諾“事若有憑，即當盡法懲辦不貸”。對“囤積壟斷投機漁利”者“依法起訴”[11]；對“有人前來恐嚇勒逼關(guān)閉店門者”，“散發(fā)煽惑人心之傳單及懸掛旗幟，有直接激動擾亂公安者”，“造謠或散布謠言者”及“故違本局布告”者，皆“嚴行懲辦不貸”[12]。更有甚者，“凡在界內(nèi)街衢成群結(jié)隊，一概不準”，“如無合法之事，不得在道路閑游”，“合行警告一切界內(nèi)居民，自夜間十時至次晨五時止，概須留居戶內(nèi)不得外出”。[13]從其規(guī)范、實施的范圍及力度來說，工部局有關(guān)社會治安的管理趨于越來越嚴密，客觀上有助于界內(nèi)社會治安的穩(wěn)定，但也加大了居民控制，使其處于工部局的嚴密控制之下，喪失了人格和國格。尤其對抵制日貨的行為，工部局采用“一刀切”方式，妨礙甚至企圖消滅界內(nèi)華人的愛國情緒，客觀上包庇縱容了日人，如《申報》1919年5月20日公告：

照得本局現(xiàn)聞有一種人，印發(fā)傳單，煽惑恐嚇違法強迫界內(nèi)華商及居戶，不購日貨，擾亂治安。爾等須知，此種行為有違法律，如有人強迫干涉華商及居戶買賣購用各貨之自由權(quán)，一經(jīng)查出，照違法例拘拿罰辦。爾眾商民人等，如遇有人前來騷擾，應(yīng)即報告，就近捕房。即由捕房將擾害人拘拿解送會審公堂，或其他該管公署。照律嚴辦決不姑寬，其各遵照母違。特此布告。

此則公告看似客觀公允，旨在維護“華商及居戶買賣購用各貨之自由權(quán)”，實則重在控制、打擊甚至取締界內(nèi)激進愛國團體（及個人），抑制華人的愛國熱情，防止華人受“蠱惑”由“不購日貨”最后發(fā)展到“不購”或“抵制”英貨、美貨，從而殃及自身利益，因此概以“擾亂治安”之名“照律嚴辦決不姑寬”。當然并不排除有不法分子趁機故意擾亂社會秩序，惡意競爭，打壓商貿(mào)對手，但工部局僅簡單粗暴地以“擾亂治安”“煽惑恐嚇”加于“發(fā)傳單之人”，并鼓勵華人互相檢舉告發(fā)，實在是“醉翁之意不在酒”。

綜上，工部局為了維持公共租界的穩(wěn)定和發(fā)展，改善交通、衛(wèi)生、治安等公共環(huán)境，于《申報》上刊登工部局有關(guān)市政建設(shè)的政府公告，宣傳當局的市政舉措，號召并呼吁居民積極配合政府工作，同時予以警告。借助傳媒力量將政府當局的市政建設(shè)理念傳達并滲透到居民中間，既擴大了當局的政治影響力，也培養(yǎng)了居民的公共參與意識，為公共租界的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，同時也為上海的城市化奠定了群眾基礎(chǔ)。

三、結(jié) 語

上海公共租界的發(fā)展與上海城市化進程密切相關(guān)，而城市化的基石則來源于近代化的市政管理。租界作為中國近代社會的一種特殊存在，是外國侵略者在中國領(lǐng)土進行殖民統(tǒng)治的“國中之國”，但不可否認的是，其也是中國近代城市化的先驅(qū)，是西方近代城市管理理念、經(jīng)驗在中國的最先移植。“在近代中國眾多租界中，上海租界是殖民地色彩最強，形態(tài)最完備，結(jié)構(gòu)最為系統(tǒng)的一個。”［9］(P1)僅僅在100多年的時間之內(nèi)，上海便輕易地走完了西方城市的近代化歷程，這與租界的設(shè)立及城市管理模式的先進性不無關(guān)系。

大眾傳播媒介對社會民眾具有重要影響，尤其在城市近代化過程中扮演著重要角色，能通過對人們?nèi)粘Ｉ罘绞郊皟r值觀念的重復(fù)放映，形成對市民意識的整合。工部局通過《申報》這一新聞傳播媒介，將政府公告廣而告之，通過傳媒向居民灌輸了諸如公共衛(wèi)生意識、現(xiàn)代交通意識、社會公德意識以及現(xiàn)代法治意識等現(xiàn)代意識，這些觀念必然會潛移默化地型塑著上海民眾，使其所接受的現(xiàn)代公共意識逐漸變化為生活習慣，繼而提高居民（主要是華人）的參與意識，所以在近代中國城市發(fā)展史上，上海城市居民的社會公共意識遠勝于其他城市，更不用說鄉(xiāng)村地區(qū)。城市居民整體公共意識的提高，反過來也減少了城市管理的阻力，降低了管理成本，從而更進一步加速了上海租界的發(fā)展完善。

同時也應(yīng)看到，工部局利用廣告效應(yīng)傳遞近代城市管理理念的同時，也會引發(fā)一些中西文化之間的矛盾和沖突。比如1911年工部局為防止鼠疫傳播，在疫情非常嚴重的虹口一帶（租界和華界交界區(qū)）實行消毒檢疫，引發(fā)了華界市民的抗議和沖突，最終釀成“清末檢疫風潮”。又如19世紀末工部局以加增執(zhí)照費的方式調(diào)控租界內(nèi)手推車日益膨脹的局面而引發(fā)“小車夫抗捐事件”等。這類由公共衛(wèi)生、交通管理所引起的沖突事件，反映了中西文化沖突與調(diào)適的過程，它暴露了民眾對公共衛(wèi)生、交通等現(xiàn)代市政管理的不解，以及對工部局雇員巡捕蠻橫粗野行為的反抗，更是對以租界當局所代表的西方列強在中國實行“國中之國”統(tǒng)轄的一種民族抗爭。但是由于工部局在租界所實行的市政管理在總體上有益于城市良好環(huán)境和社會秩序的建立，且使租界城市環(huán)境遠遠優(yōu)越傳統(tǒng)華界，兩者形成巨大反差，即所謂“滬上風光盡足夸，門開新北更繁華，出城便判華夷界，一抹平沙大道斜”，同時也便于上海民眾的衣食住行，有利于城市民眾居住環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高，所以能夠被多數(shù)上海民眾所接受。

注釋：

①與本文論述相關(guān)之研究如下：樊果《上海公共租界工部局電力監(jiān)管研究》（《中國經(jīng)濟史研究》，2014年第2期），劉文楠《治理“妨害”：晚清上海工部局市政管理的演進》（《近代史研究》，2014年第1期），焦存超、陳業(yè)新《上海公共租界工部局拒絕新式糞穢處置系統(tǒng)的原因探析》（《上海交通大學學報》哲學社會科學版，2016年第6期），羅振宇《私營到公用：工部局對上海公濟醫(yī)院的管理》（《史林》，2015年第4期），羅振宇《“救己”到“救人”：工部局早期醫(yī)療服務(wù)與城市公共醫(yī)療的起源（1854—1898）》（《江蘇社會科學》，2014年第3期），等等。

②吳志偉在《上海租界研究》一書中認為，“從《工部局董事會會議錄》總共28冊中，中文名稱為西人租界、公共租界、外國租界的詞語反過來查找相對應(yīng)的英文，總記錄得916條。則the Foreign Settlement始自于工部局建立的1854年7月，洋涇浜北首外人租界（the Foreign Settlement North of Yang-King-Pang）這個名稱最早使用是在1867年2月11日，該詞約在1894年后基本就不用了。The International Settlement的稱呼，從《會議錄》上看，于20世紀三十年代取代the Foreign Settlement”（學林出版社，2012年版，第29-32頁）。

③見《申報》1923年7月28日工部局公告。

④見《申報》1897年1月20日工部局公告。

⑤見《申報》1880年7月20日工部局公告。

⑥見《申報》1886年4月27日工部局公告。

⑦見《申報》1932年6月1日工部局公告。

⑧《東方雜志》1910年第11期《上海驗疫風潮始末記》詳細記錄了“鼠疫風潮”。

⑨見《申報》1878年1月14日工部局公告。

⑩見《申報》1909年12月16日工部局公告。

[11]見《申報》1940年3月14日工部局公告。

[12]見《申報》1919年6月7日工部局公告。

[13]見《申報》1937年8月16日工部局公告。