行政復議委員會制度改革的緣起、挑戰與圖景

行政復議委員會制度是我國行政復議制度改革的一項重要內容，也是我國行政復議法修改的重要論題之一。立足行政復議委員會制度改革實踐，梳理試點工作中的得失成敗，對于堅持行政復議委員會的改革方向、豐富行政復議委員會制度內涵具有重要意義。行政復議委員會不僅要作為行政復議的審理機關，而且還要確立為法律上的行政復議主體。在此基礎上需設置行政復議委員會必要的正當工作程序：建立以聽證為代表的公開審理制度；確立行政復議委員會委員回避制度；強化行政復議決定說明理由。

行政復議委員會制度是我國行政復議制度改革實踐的一項重要內容。早在2007年，北京、哈爾濱等地就通過成立行政復議委員會的方式，提高行政復議制度的效率和公信力。2008年，國務院法制辦發布的 《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》（以下簡稱 《通知》）決定在北京、黑龍江、江蘇等8省市開展行政復議委員會試點工作。2010年，國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》）再次提出“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點”。10年來，全國各地紛紛設立行政復議委員會處理行政爭議，取得了一定的成效，也引發了一些質疑和討論。為進一步推動該制度發展和完善，分析行政復議委員會改革的初衷，歸納行政復議委員會實踐中暴露出來的問題，并在理論上進行反思，對于推動行政復議委員會改革的深入，促進我國行政復議制度的完善，具有重要的意義。

一、行政復議委員會制度改革的緣起

從行政復議立法來看，在法定的行政復議機關以外再成立復議委員會“參與”行政復議工作，并沒有法律依據。因此，催生行政復議委員會這項改革的動因不僅關系到行政復議委員會的構成及其職能定位，而且對于推動我國行政復議制度的完善，激發行政復議制度在我國法治建設中的作用具有關鍵性的作用。那么，肇始于行政復議實踐中的這種探索出發點是什么呢，《通知》歸納了三個方面。①然而，無論是完善體制機制，還是優化行政復議資源，其核心都是為了提升行政復議辦案質量，提振行政復議制度的公信力。《通知》對這種內在關系也進行了明確的闡述：“開展行政復議委員會試點工作，進一步完善行政復議案件審理機制，可以充分發揮專家學者等社會力量的作用，有利于提高行政復議案件辦理質量和效率，也有利于進一步消除人民群眾對行政復議案件審理可能產生的‘官官相護’的疑慮，進一步提高行政復議制度的社會公信力。”與《行政復議法》確立的行政復議體制相比，成立專門的行政復議委員會參與行政復議工作，至少在以下三個方面能夠有針對性地矯正現行行政復議制度的局限性。

首先，建立行政復議委員會可以在很大程度上緩解行政復議機構不獨立所導致的社會公眾對復議決定公正性的質疑。從行政復議制度的起源及運作的實踐來看，這種“自己做自己案件的法官”的制度設計雖然滿足了解決行政爭議專業性和效率的要求，但也埋下了公眾不信任的種子。對于復議制度，西方學者并不諱言：“復議程序產生于法院提供的權利保護尚不完善的時代。當有人不同意其所受的行政決定時，他有可能在行政內部——一般向上級機關表示不服。同時行政機關也有機會自我糾正錯誤；法院則免除了這一負擔。”［1］(P298)“由于復議是由與作出原決定的官員同屬一個機關，其可能的結果是，它只是成為申請尋求有效救濟途徑的一個障礙，造成了拖延和附加的成本，卻得不到一個真正中立與客觀的復議。”［2］近年來，國內理論界和實務部門也將行政復議公信力不高歸因于復議機構的獨立性缺失，“行政復議機構獨立性和權威性的缺乏是造成行政復議制度失信于民的首要體制性原因”［3］(P538)，“在揭示行政復議制度存在的各種問題進而探討有效發揮其功能時，最為集中的莫過于對行政復議機構獨立性不夠的批評”［4］。為此，《通知》把“積極探索完善行政復議組織”作為行政復議委員會制度改革的一項重要內容，明確“探索建立政府主導、社會專家學者參與的行政復議工作機制。行政復議委員會可以由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員原則上應當由本級政府領導擔任，副主任委員由本級政府法制機構負責人擔任，—般委員可以由經遴選的專職行政復議人員和專業人士、專家學者等外部人員擔任”，即通過在組織機構、人員組成上與行政復議機構的分立，保證行政復議委員會組織上的獨立性，從而為行政復議的公正展開奠定堅實的基礎。

其次，建立行政復議委員會可以在很大程度上彌補行政復議人手不足并優化行政復議隊伍的專業知識結構，進而提升行政復議質量并緩解社會公眾對行政復議公信力的質疑。根據《通知》的表述，復議機關人手不足、專業性欠缺，“成為制約行政復議制度發揮應有作用的瓶頸”。因此，如何在現有的制度資源背景下，通過體制機制創新，消除這一“瓶頸”就成了檢驗行政復議委員會制度改革得失成敗的關鍵。從實踐來看，各地行政復議委員會正朝著這一方向進行著不懈努力。例如，北京市第一屆行政復議委員會28名組成人員中，來自高校、研究機構和國家部委的非常任委員有18名之多；2016年成立的江蘇省行政復議委員會36名委員中，有23名來自有關高校、律所及省政府以外的其他部門的非常任委員；而哈爾濱市更是明確行政復議委員會的個人委員要以市政府以外的委員為主。［5］可見，設立行政復議委員會能夠很好地借助于“外腦”，彌補復議機構人手不足的弊端；多元化構成的行政復議委員會委員在改善行政復議人員結構、提高行政復議的辦案質量，進而提升行政復議制度的公信力的同時，其本身也獲得了較高的公信力。

最后，建立行政復議委員會制度、特別行政復議委員會制度中的議決制度，在一定程度上可以消除行政復議機關首長負責制的不足，進而緩解社會公眾對復議決定公正性的質疑。據《行政復議法》的規定，各級人民政府及其職能部門都是行政復議的受理機關。一方面，復議機關與行政復議被申請人是上下級關系，由于下級行政機關在業務上接受上級行政機關的領導和監督，甚至有些行政行為的做出本身就是接受上級機關指導的結果，因而這種行政復議結果的公正性客觀上難以保障，公眾對其產生質疑合情合理；另一方面，現行的行政復議程序主要是按照行政命令的模式來設計的，確立書面審理的原則，缺乏雙方質證、抗辯等程序公正的規定，無法從程序上對行政相對人的合法權利進行保障，雖然彰顯了該制度靈活高效的優勢，但為了追求這一優勢而以犧牲程序公正為代價，不僅飽受行政復議“司法化”的詬病，也有些得不償失。從各地區行政復議委員會工作方式和工作程序來看，普遍確立了案審前材料送達、參會成員回避、參會成員提問和發表意見、參會成員對處理意見和其他待議決事項進行票決等程序性制度；必要時，案審會還可以中止，通過舉行聽證或者補充調查等方式取證后，再行恢復審理。通過這種“準司法”的程序制度，提高了復議過程的民主性、透明度，有助于提高行政復議決定的公正性和公信力。

二、行政復議委員會制度面臨的挑戰

官方的統計數據表明，實施行政復議委員會改革以來，試點地區成效明顯。開展行政復議委員會制度試點的各地區，復議案件數量明顯回升而信訪量顯著減少，甚至出現了行政復議受理案件數量超過行政訴訟的狀況，行政復議制度作為行政糾紛過濾器的作用開始得到體現。不僅如此，部分未納入試點的省市也積極主動地開展該項工作。數據表明，2001年的前10個月，我國多數地方行政復議案件的數量穩步增長，其中12個行政復議力量相對較弱的省級政府受理行政復議案件量同比增長超過10%，寧夏、福建、湖北、江蘇等增長最快，分別達260%、80%、50%和42%，廣東當年辦理行政復議案件已突破萬件，總體糾錯率達30%。有觀點甚至就此認為，我國行政爭議解決方式的“大信訪、中訴訟、小信訪”格局已經形成。［6］毋庸諱言，2007年《行政復議法實施條例》的頒布施行及行政復議委員會制度改革探索的確在一定程度上激活了“沉睡”的行政復議制度，促成了行政復議制度在多元化行政爭議解決機制中的無限風光。然而熱情過后行政復議制度似又回復到了先前的“疲軟”狀態，其外在的標志就是行政復議案件數量的下降和維持決定比重的上升。以2017年為例，貴州省各級行政機關共收到行政復議申請3973件，同比下降12.3%，受理3162件，受理率79.6%，同比下降10%。從審理結果看，維持1438件，占審結案件45.95%，同比上升5.9%。②江蘇省常州市政府法制辦共收到行政復議申請121件，與2016年同期214件相比，收案數下降43.5%，已審結的426件復議案件中,維持204件，占結案總數的47.8%。當然，造成上述局面的原因是多方面的，如“行政管理行為逐步規范化”“《行政訴訟法》修訂帶來的案件井噴式增長后便有所下降”“行政相對人維權日趨理性”等，但行政復議委員會制度在實踐中面臨的問題亦應引起高度重視。概括起來，這些問題和挑戰主要有以下三個方面。

第一，行政復議委員會制度改革與行政復議法律制度發展的方向。重大改革必須于法有據，這是黨領導中國社會主義法治建設的根本原則。而行政復議委員會制度改革缺乏《行政復議法》上的規范依據被普遍視為其致命缺陷，以致在很大程度上導致人們對該項改革的質疑，甚至影響行政復議在行政爭議解決過程中的公信力。有學者直言：“至今為止行政復議委員會的推行，并沒有嚴格意義上的法律依據，而只有政策的指導。”［4］顯然，作為行政復議制度改革初期的一種探索，特別是明確為相關基本制度改革的“試點”，以政策為指導具有較大程度的正當性，但是若一項改革長期處于“試點”狀態而得不到“正名”，不免讓人懷疑該項改革舉措本身的科學性。例如，在國務院法制辦公室發布行政復議委員會試點《通知》的2年之后，國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》再次提出“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點”的要求，這表明行政復議委員會制度的改革方向得到了國家最高行政機關的認可，并將其作為法治政府建設的一個重要的“抓手”。同年底召開的全國行政復議年度工作會議透露，《行政復議法》的修改工作正在進行之中。此后在2013年10月公布的第十二屆全國人大立法規劃中，《行政復議法》修改屬于47件“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”之一，而在最新公布的第十三屆全國人大立法規劃中，《行政復議法》修改仍然屬于全國人大“第一類立法項目”。為什么已經啟動了修法程序并且也列入了全國人大的立法規劃，但《行政復議法》的修改卻仍然“猶抱琵琶”？個中原因一定是復雜的。但是從改革的實踐邏輯來看，當一項重大改革舉措，尤其是關乎爭議解決機制改革和完善的方案長期不能得到立法層面的確認，必然對其績效產生致命的損害并引發公眾的質疑：行政復議委員會改革是不是背離我國行政復議制度改革和完善的方向？

第二，行政復議委員會模式選擇與行政復議制度功能的定位。通說認為，我國行政復議制度起源自中華人民共和國成立初期政務院批準、財政部公布的《財政部設置檢查機關辦法》確立“復核處理”制度。該辦法第6條規定：“被檢查的部門對檢查機構之措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構申請復核處理。”延續這一思路，后來的《行政復議條例》和《行政復議法》都將行政復議制度定位為“行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度”③，直至2007年國務院制定發布《行政復議法實施條例》時，才將“解決行政爭議”列為行政復議制度的功能。盡管“內部監督”和“糾紛解決”可以并行不悖，但是兩者賴以發力的重點則存在明顯差異，進而傳導到行政復議制度上具體要求也存在不同：“內部監督”只是要求監督者對被監督者具有權威即可，而“糾紛解決”則取決于裁決者能否獲得社會公眾的認可和信賴。一般認為，我國行政復議委員會在實踐中主要有兩種模式：一種是以北京為代表的咨詢型行政復議委員會，主要是審議重大疑難復雜的行政復議案件，對行政復議工作和發展中的重大問題進行研究；另一種是以哈爾濱為代表的案件決議型行政復議委員會，直接審議行政復議案件并進行議決。［5］可見，北京模式實際上是給行政復議機關建立了一個“參謀”機構，復議委員會并不取代復議機關作“議決”，充其量不過是復議制度中的“審判委會”，從“形式合法”的角度進行評價，該模式并未逾越現行法律的約束。而哈爾濱模式是由行政復議委員會取代行政機關作為做出行政復議決定主體，意味著復議機關的“改弦更張”，與“行政復議司法化”改革思路較為接近。前者之于我國行政復議制度震動較小，也基本能夠滿足“層級監督”的要求，而后者通過賦予行政復議委員會主體的獨立性、外部性，從而有助于行政復議決定的“立威”進而取信于民，但需要行政復議法進行根本性的變革。問題是，“解決行政爭議”是《行政復議法實施條例》這部行政法規“增設”的行政復議功能，仍然有待全國人大立法層面的首肯和吸納。

第三，行政復議委員會集中設置、分散安排與行政復議公信力的塑造。無論是《通知》還是《意見》，均明確了“相對集中行政復議審理權”的改革方向。“相對”集中與“絕對”集中應有區別，問題是，什么樣的集中或者說集中到何種程度為“相對”集中并無明確標準，這就造成了實踐中的各種不同做法。例如，在行政復議委員會試點過程中出現了將原來分散于政府各部門的行政復議權集中到本級政府設立的行政復議委員會來行使，被集中的部門不再保留行政復議職權探索，但在具體操作上又形成了同級政府所有部門和部分部門的復議職能集中到政府設立的復議委員會的相對集中和全部集中的不同做法，這是橫向的集中。從縱向上看，這種相對集中與絕對集中在省、市、縣三級又存在著明顯區別：行政層級越低，集中度可能越高；而在省級層面，由政府的一個行政復議委員會統一行使行政復議審理權，往往操作難度較大。當然，從試點的角度看，行政復議委員會模式的多元化是試點的題中之意，它通過不同模式的比較和“試錯”，有助于積累經驗、揚長避短，進而能夠選擇或提煉出一個最優的模式，并最終形成正式的制度體系。

三、行政復議委員會制度的改革圖景:堅守與方向

全國各地行政復議委員會的制度改革探索也有不少做法逾越了現行《行政復議法》所能“容忍”的紅線，因而需要行政復議法的修改予以回應。在《行政復議法》修改再次列入全國人大立法規劃之際，我們認為，需要從我國行政爭議解決機制的發展趨勢及行政復議委員會改革探索的目的等方面，來全面評價這場改革的得失取舍，從而為未來的修法提供智力支持和實踐腳本。

第一，行政復議委員會制度符合我國行政復議制度在爭議解決中的角色定位和未來的發展方向。化解行政爭議不僅需要行政復議制度，而且最理想的狀態是，行政復議應當成為解決行政爭議的主戰場。法治社會并不意味著消除爭議，而是在于提供一整套的規則體系，預防爭議的產生，并且在爭議產生后能夠提供有效的制度化爭議解決管道。隨著社會主體多元化利益訴求的形成，司法爭議解決機制已不堪重負，進而形成了多種糾紛解決機制共存的局面。在風險社會且行政專業化水平與日俱增的情景下，具有技術和效率優勢的行政審查成為傳統司法審查所不可替代的一種爭議解決方式［7］，這一點國外國家法治建設的實踐經驗也給予充分的證實。資料顯示，在行政爭議的解決方式中，同一期復議案件與訴訟案件的比率美國是24比1，日本約為8比1，韓國則為7比1。［8］上述數據不僅充分說明行政復議在行政爭議解決中的主渠道作用，更重要的是，它折射出行政復議決定能夠為爭議當事人所充分認可，意味著行政復議制度具有較高的社會公信力。

在我國，行政復議和行政訴訟作為我國行政救濟機制的重要組成部分，理論界與實務界有基本一致的認識。在行政救濟機制在發揮維護相對人合法權益的同時，是否把解決行政爭議作為其肩負的一項重要任務，一開始并不明確。例如，1989年出臺的《行政訴訟法》規定，行政訴訟功能為“正確、及時”審理行政案件、“保護”相對人合法權益、“維護和監督”行政機關依法行使職權④；直到2014年《行政訴訟法》的修改才將“解決行政爭議”并列為行政訴訟功能之一。而在我國行政復議立法中，行政復議功能同樣是“維護和監督”行政機關依法行政職權、“防止和糾正”違法或不當的行政行為、“保護”相對人合法權益⑤；直至國務院2007年頒布施行新的《行政復議法實施條例》才將“解決行政爭議”確立為行政復議的核心功能，并將其他功能予以“剔除”⑥。雖然糾紛解決同權利救濟“可以并行不悖”，但兩者之間有時難免也會出現背離，甚至造成“案結事不了”的狀況。這種局面既是對行政糾紛解決機制權威的一種侵蝕，同時也可能損傷社會公眾對糾紛解決機制的信任。正因為認識到“糾紛解決功能的強化既是司法權的應有之義，也是因應化解社會矛盾的時代需要”［9］，2015年修改后的行政訴訟法將“解決行政爭議”確立為立法目的之一。相比較而言，由于《行政復議法實施條例》的法律位階低于《行政復議法》，因此盡管該條例第1條強調是“根據《中華人民共和國行政復議法》”制定的，但在形式上難免遭受合法性質疑，因此應當在行政復議修改時，明確將“解決行政爭議”作為該制度的主要任務。

實際上，行政復議不僅要以“解決行政爭議”為主要目的，而且還要在行政爭議解決過程中發展“主渠道”的作用。這一點，不僅是法治發達國家和地區的“先例”，而且逐漸成為我國行政爭議解決制度建設的一個方向。例如，修改后的《行政訴訟法》之所以能夠不顧理論上的爭議，規定復議機關在作出維持復議決定時應當同原行政機關為共同被告的目的⑦，就是要“敦促復議機關積極履行職能，發揮復議制度在行政爭議解決中應有的作用”，進而解決行政復議這種“具有高效、便民、成本低等優勢的解決爭議的方式偏離”其“設置初衷”的問題。［10］(P70-71)顯然，行政復議制度要在我國行政爭議解決機制發揮主要作用，核心在于通過行政復議裁決主體的改造來消除現行復議制度給人們造成的“官官相護”印象。而廣泛吸收外部專家學者組成的行政復議委員會與傳統行政復議機關相比，既在組織上獨立又不乏廣泛性、專業性、代表性，較之于行政系統內部基于上下級關系而產生的復議機關而言，其中立性和公正性更容易獲得相對人和社會公眾的認可。

第二，從行政“層級”出發有差別地實施相對集中的行政復議委員會設置應當成為我國行政復議委員會制度改革的方向。如前所述，“相對集中行政復議審理權”是我國行政復議制度改革的一個方向，國務院法制辦副主任郜風濤在2011年12月24日召開的行政復議委員會試點工作座談會上也明確表示，實行行政復議委員會模式，相對集中行政復議權限，有利于簡化行政復議管轄體制，依法有效化解行政爭議，保障行政復議的公正性和公信力，提高行政復議的效率，它可能會成為我國行政復議委員會試點工作的基本發展方向。［11］透過各地紛繁復雜的行政復議委員會試點實踐，我們認為，應當區分不同行政層級，從縱向和橫向兩個維度上進行有差別的相對集中。

一方面是橫向的集中，即在縣（市）、設區的市一級實行行政復議審理權向縣（市）、設區的市人民政府行政復議委員會集中。之所以作出這種設置安排，原因有三。（1）客觀條件的限制。行政復議委員會制度優勢是要借力“外腦”來解決復議機關人員不足、專業性不強和獨立性缺乏等問題，而我國目前較為普遍的一個現狀是，各種專門人才往往集中在少數大城市，若以《行政復議法》規定的復議機關為依據普遍建立相對應的行政復議委員會，不僅不能緩解《通知》指出的專門復議隊伍人才匱乏問題，而且縣（市）、設區的市專業人才儲備實際也不能滿足這種需求。由此可能造成這樣的一個結果，即少數專家不得不受聘多個行政復議委員會，進而造成不同行政機關行政復議委員會委員的高度重疊而成為實質上的一個復議委員會。這樣一來，不僅可能對行政復議委員會制度，尤其行政復議委員會公信力造成負面影響，而且也會帶來了公共資源的浪費。（2）實質性解決行政爭議的考慮。從我國行政爭議解決實踐來看，社會公眾一個普遍的認知是，爭議解決主體的層級越高，所受到的法外因素干擾越小，越是能夠公正地處理行政爭議。這一點甚至已經對我國行政訴訟管轄制度的改革產生了影響。⑧按照現行行政訴訟管轄的規定，雖然復議機關作為被告并不能實質性地提高行政訴訟的級別管轄，但客觀上對行政復議的審理主體和相對人的心理等都會產生積極影響。（3）回應行政復議實踐的需要。正如有學者指出的那樣，各級政府職能部門作為行政復議受理機關，既造成復議機關的專業性不夠，難以有效處理行政糾紛；又有可能造成行政資源的浪費，根據相關統計情況，市、縣兩級政府部門很少辦理行政案件，有的縣一年受理的行政復議案件只有三、四件甚至更少。因此，取消市、縣政府部門行政復議的職責，將其統一交給政府行政復議機構管理，對行政復議的實踐影響不大，還能提高復議效率。［12］哈爾濱市就相對集中行政復議權進行了有益探索，經市政府部門的申請，可以將原本由本部門管轄的行政復議案件交由市行政復議委員會決定，而2009年修訂的《山東省行政復議條例》第6條第2款更是明確規定，經省人民政府批準，設區的市、縣（市、區）人民政府可以集中行使行政復議權。

另一方面是縱向的集中，即實行省級與縣（市）、設區的市級差別化的集中。在省級，政府組成部門可以根據實際需要參照省政府的做法，建立行政復議委員會。省級政府部門的行政復議委員會因其獨立性、專業性還能吸引對下級政府部門提起的行政復議申請，從而實現另一種維度的行政復議集中。更重要的是，這種形式的集中在保證行政復議專業性同時，亦未突破我國行政復議法確立的上級行政機關作為復議機關的體制。

第三，行政復議委員會不僅要作為行政復議的審理機關，而且還要通過行政復議法的修改確立為法律上的行政復議主體。以北京市和哈爾濱市為代表的兩種行政復議委員會模式，其根本的差異在于行政復議委員會與行政復議機關的關系，即復議委員會的決定對復議機關是否有拘束力。從經驗邏輯來看，如果復議委員會的決定對行政復議機關沒有拘束力，那么復議委員會制度在實踐中較大的可能是流于形式，甚至可能衍變成為行政復議機關復議決定正當性背書的工具。行政聽證制度在我國最初的遭遇即是例證；如果行政復議委員會具有絕對的拘束力，那么在現行體制下仍要由行政機關及其負責人承擔復議決定的后果就有些不大合適，并且也與行政機關首長負責制的問責機制相沖突。［12］實際上，修改后的《行政訴訟法》將行政復議機關確立為共同被告，目的雖是為解決長期以來行政復議維持率居高不下的問題，但也給行政復議機關帶來了極大的應訴壓力。在這種情況下，如果行政復議機關只承擔訴訟風險卻不享有作出復議決定的相應權力，復議委員會制度定會受到現行體制的抑制而難以有效推行。有鑒于此，我們認為，在當下的制度環境下，可以吸收多數行政復議委員會制度探索的做法，即行政復議委員會作出的決定類似于“專業咨詢意見”，其對行政復議機關并不具有絕對的拘束力，最終的復議決定仍然由復議機關作出。但是，若復議機關不采納行政復議委員會的審理意見，必須充分地說明理由。蘇州市從2014年開始，在全市范圍內推行說理式行政復議決定書，要求從講清“法理、事理、情理、文理”四個角度完善行政復議決定書的制作；對復議機關與行政復議委員會決定一致的行政復議事項，由復議委員會提供復議決定書；復議機關作出與復議委員會不一致的行政復議決定時，由復議機關就決定理由進行充分說明，并形成書面存檔。⑨

從我國行政復議制度改革過程中推行行政復議委員會試點探索的目的來看，我們認為，行政復議委員會應當進一步“做實、做強”，直至以行政復議委員會的名義直接作出復議決定，才能真正提升我國行政復議制度公信力，使行政復議成為我國解決行政爭議的主渠道。實際上，這種做法與我國現行行政復議體制并不存在沖突：按照我國《行政法復議法實施條例》的規定，行政復議機構與行政復議機關在一定程度上是“分離”的，而復議機關對于復議機構的處理意見基本上也是“照單全收”，而行政復議委員會的實體化實際上就是這種分離的“審決主體”一體化。當然這不僅需要我國行政復議法修改時對行政復議體制作出根本性的變革，并對包括行政訴訟法在內的相關法律規范作出相應調整，同時還要強化行政復議的程序構造。

在已有的理論研究成果中，有不少學者針對行政復議制度正當程序缺失而帶來對復議申請人權益保障的力度較弱的狀況，主張推動行政復議的司法化，并在制度設計方面仿照行政訴訟。對此，我們持保留態度：一方面，盡管行政復議具有準司法性，但從本質上講，行政復議是行政權的行使，是行政復議機關作出的具體行政行為。與其他行政行為不同的是，其他行政行為是發生在雙方當事人之間，而行政復議機關居中裁判，是三方行為。也正因為復議機關居中裁決且行政復議需依當事人的申請啟動，行政復議才具有了司法性質。如果過于強調行政復議的司法性，推動其司法化，則會使行政復議喪失行政權的特性，損害行政復議制度“方便快捷、程序靈活”［12］的優勢；另一方面，過于強調行政復議的司法化，會使其喪失制度價值。行政復議作為與行政訴訟并行的行政糾紛解決制度，其獨特的制度價值在于能夠通過行政機關的內部監督更快地解決行政糾紛，減輕法院的壓力。行政復議不僅審查行政行為的合法性問題，還能通過體制內層級監督的天然優勢對行政行為的合理性進行審查。從這個層面上說，行政復議對行政相對人的權利保障更為全面。例如，美國就很注重發揮行政復議和行政訴訟在行政和司法兩方面解決行政爭議的功效，司法審查確立了“窮盡行政救濟原則”，并側重法律審查。［13］過于強調行政復議的司法化，行政復議與行政訴訟同質化，既忽視了行政復議獨特的制度價值，也會造成行政資源和司法資源的浪費。

在此基礎上，為了保證行政復議委員會獨立、科學、公正地作出復議決定，必須設置行政復議委員會必要的正當工作程序。為此，既要保障行政復議委員會作為一個行政機構的特性，又要吸收部分司法程序規定，使得復議申請人能夠感受到程序公正。（1）建立以聽證為代表的公開審理制度。《行政復議法》規定了書面審理的原則，確實能夠保證行政糾紛解決的效率。但是“書面審原則的貫徹又使得復議工作人員對事實問題的查明更多依賴于被申請人提交的證據材料”［14］，在我國行政決定程序不完善、證據收集和認定方面存在問題的情況下確定書面審理原則，不利于查明案件事實，會損害案件審理公正性。（2）確立行政復議委員會委員回避制度。任何人不得作為自己的法官，這是行政程序公正原則最基本的要求。為保證行政復議委員會的中立性，委員會成員發現復議案件與本人或所在單位有利害關系時，應當主動申請回避；復議申請人因同樣原因申請委員會成員回避的，應當同意。（3）強化行政復議決定說明理由。說明理由能夠使行政相對人充分理解行政行為及復議決定作出的原因，有利于行政糾紛的解決；同時說明理由也是對復議機關復議決定的有效監督。

四、結 語

行政復議委員會在行政復議的實踐中不斷探索發展，在保證復議機構獨立性的前提下有效提高了復議決定的公信力，對完善行政復議制度、將行政復議建立成為解決行政爭議的主要渠道具有重要意義。行政復議委員會制度符合我國行政復議制度在爭議解決中的角色定位和未來的發展方向。但是，由于設立行政復議委員會依據的文件效力層級較低、缺乏統一的制度性規定，行政復議委員會的實踐存在一些問題。因此，應當通過《行政復議法》修改將行政復議委員會制度確立下來。行政復議委員會不僅要作為行政復議的審理機關，而且還要確立為法律上的行政復議主體。并在此基礎上設置行政復議委員會必要的正當工作程序，首先，建立以聽證為代表的公開審理制度；其次，確立行政復議委員會委員回避制度；最后，強化行政復議決定說明理由，以促進行政復議委員會制度的完善，更好地發揮行政復議的制度優勢。

注釋:

①具體為：開展行政復議委員會試點工作，是落實黨中央、國務院關于完善行政復議體制、創新行政復議工作機制要求的重要舉措；開展行政復議委員會試點工作，是提高行政復議辦案質量、效率和社會公信力的現實需要；開展行政復議委員會試點工作，是優化行政復議資源配置、充分發揮行政復議制度功能的重要途徑。

②參見《省政府法制辦圓滿完成2017行政復議、應訴案件統計工作》，http：//www.gzfzb.gov.cn/zwgk/xxgkml/tjsj_39180/201804/t20180417_3238160.html。本文相關數據系查詢各地行政復議和行政應訴統計報告，以下不再贅述。通過比對，發現也有少部分地區2017年行政復議案件數略有上升，如江蘇省無錫市、安徽省銅陵市等。

③參見原國務院法制辦公室主任楊景宇1988年10月27日在第九屆全國人大常委會第五次會議上所作的《關于中華人民共和國行政復議法（草案）的說明》。

④《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”

⑤《行政復議條例》第1條規定：“為了維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法和有關法律，制定本條例。”《行政復議法》第1條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”

⑥《行政復議法實施條例》第1條規定：“為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政復議法》，制定本條例。”

⑦從相關司法解釋來看，這里的被告還是必要的共同被告，即哪怕起訴人不起訴復議機關，人民法院也要依職權追加作出維持復議決定的復議機關為共同被告。

⑧例如，21世紀初行政訴訟實踐中出現的“提級”管轄，以及2008年最高院關于管轄的司法解釋和修改后的行政訴訟法等，相對1989年行政訴訟法管轄規定，都有了一定程度的提高。

⑨行政復議說明理由制度在國外的行政復議制度中也存在。例如，德國《行政法院法》第73條第3款規定：“復議決定中必須說明理由，附具權利救濟手段的告知，決定必須送達。”