合作社在農產品質量安全管理中的功能定位與發展路徑

王建華， 李 碩

(1. 江南大學 商學院， 江蘇 無錫 214122； 2. 江南大學 法學院， 江蘇 無錫 214122)

一、引 言

近年來，農產品質量安全事件頻發，如何讓人民群眾“吃得放心”已成為中央和地方各級政府迫切需要解決的問題之一。農產品供應覆蓋從生產到消費的整個產業鏈，每一個環節都需要進行監管，由于生產的分散性[1]，農產品生產源頭是整個監管鏈條的重點和難點之一。再加上小農生產的集約化程度不高，使得監管的標準不統一，監管難度較大，因而提高農戶的組織化程度便成為提升農產品質量安全的重要方法之一。鑒于合作社在農產品質量安全管理中不可替代性的角色，對其進行系統而深入的研究，揭示其功能定位并優化其發展路徑就顯得十分必要。早在2001年，上海市政府便率先頒布了農產品安全監管暫行辦法。此后，中央一號文件中也明確了農產品質量監管的重要性。其中，2007年的中央一號文件明確提出要建立農產品質量安全可追溯制度；2008年的中央一號文件則進一步強調要嚴格制定農產品質量安全全程監控制度，實行嚴格的食品質量安全追溯制度、召回制度、市場準入和退出制度；2012至2015年，每年的中央一號文件都分別從不同層面對農產品質量可追溯體系的建設和完善問題做出了指導與安排；2016年中央又進一步強調要建立農田到餐桌的農產品質量安全全程可追溯、互聯共享的信息平臺；2017年的中央一號文件進一步指出要健全農產品質量和食品安全標準體系，完善監管體系，加大監管力度；2018年的中央一號文件強調加強農業投入品和農產品質量安全追溯體系建設，健全農產品質量和食品安全監管體制，提高基層監管能力。

在此背景下，國內外學者對于合作社在農產品質量安全管理中的內容和角色等問題進行了大量的探索性研究，并取得了一系列的成果。首先，就合作社在農產品管理過程中的作用而言，合作社是一個自愿聯合起來的互助型經濟組織[2]，其主要功能和宗旨就是向社員提供服務[3]。引進農民銷售合作社和一體化的經營組織可以有效保障農產品質量安全[4]，從生產源頭上提升農產品質量水平[5]。合作社提供的服務涉及產前、產中和產后各個環節[6]，不僅有利于降低農業標準化的成本[7]，協助政府進行監管，還能夠緩解農產品收購中的信息不對稱問題[8]。

就合作社控制農產品質量的動因與方法而言，黃勝忠等(2014)認為合作社對農產品進行控制是為了應對外部制度環境和滿足消費者需求[9]。衛龍寶和盧光明(2004)以浙江省部分農業經濟組織為例，分析了合作組織對農產品質量控制的具體措施[10]。李凱等(2015)通過浙江省76家合作社的調查，分析了合作社對農產品質量安全控制水平的影響因素[11]。但是，合作社對成員行為監督的高成本加大了合作社進一步提升農產品質量的難度[12]。汪普慶等(2009)認為，合作社控制農產品質量安全可以采取多重機制，包括重復博弈與信譽機制、直接干預、激勵機制、可追溯系統、集體懲罰和其他一些非正式制度等[13]。綜上所述，合作社在農產品質量安全管理中發揮了重要作用，但如何充分發揮合作社在農業生產監管中的優勢和避免管理中出現的問題，還有待進一步深入思考和研究。

二、合作社在農產品質量安全管理中的優勢

1.合作社為實現農產品質量安全管理提供組織平臺

農產品具有公共物品的屬性，其質量安全管理主要依靠政府發揮其職能，并與政府各部門相互配合來完成。但是從目前情況來看，農產品生產監督管理體系建設不完善、農產品質量檢測標準不統一、執法力度不大以及監管目標分散等因素制約了農產品質量安全水平的提高，因此，僅僅依靠政府部門一方進行監管是遠遠不夠的，還要發揮第三方組織的監管作用。而現實中最為可行的第三方組織便是合作社，其在農產品質量安全監管中發揮著不可忽視的作用。

從目前我國合作社的發展現狀來看，截至2017年9月底，全國依法登記的農民合作社達196.9萬家，*根據中國供銷合作網公布的統計數據，2017年9月底，全國依法登記的農民合作社達196.9萬家，是2012年的2.86倍，是2007年的76倍，特別是近5年年均增速達到37.2%。入社農戶的數量超過一億戶，入社農戶占全國農戶的46.8%。同時，合作社的服務范圍拓寬、功能增多，逐步向一二三產融合的發展方向演變，超過半數的合作社實現了產供銷一體化服務，增強了農戶的抗風險能力，降低了農戶的成本投入，已成為主要的新型農業經營主體和現代農業建設的中堅力量，其在引導農戶標準化生產方面的作用更不可忽視。一方面，合作社通過將農戶組織在一起，實現了分散農業生產的規模化集中。農產品質量安全監管涉及產前、產中、產后多個環節，而合作社容易實現對產前環節的管理，其組織性還有利于實現農業的規模化、集約化。另一方面，由于農產品檢測環節不嚴格，導致了農戶機會主義行為的產生，合作社可以對農戶行為進行有效規制。同時，合作社在社員的生產過程中可以進行統一管理，對社員的產前、產中、產后環節提供針對性的服務，在一定程度上減少了農戶在生產環節上的投入，提高了農戶的利潤，并吸引更多農戶參與其中。因此，合作社在組織管理中可以牢牢控制農產品質量安全并實現大部分農產品的生產溯源。

2.合作社是實現農產品質量安全全程控制的有效載體

農民合作社是一種垂直協作的契約組織形式，從治理結構上看，垂直契約協作是保證農產品質量安全的有效形式[14]，垂直整合正在成為確保農產品安全和質量的重要方式[15]。小規模的農戶作為農產品供應鏈的下游，分散的生產不利于控制監管成本，而合作社作為農戶的集合體，通過將分散的農戶聯合起來，能夠清楚的知道農戶農產品生產的狀況、農產品的質量優劣。因此，合作社的存在不僅可以確保生產供應鏈的穩定、農產品的安全供應，還有效控制了各環節的成本，使得農戶受益。例如浙江省臺州市上盤鎮的西蘭花合作社通過實行市場化運作、企業化管理，依托科技，追蹤產前、產中、產后服務，建立并實施了“一配備、二定點、三記錄、四監管”的監控體系[16]。早在1989年，上盤鎮從日本引進西蘭花的種植技術，種植規模不斷擴大。然而，分散化的經營限制了發展，生產加工缺乏完善的技術支持，沒有規模化的質量標準，不能適應消費者對農產品質量安全不斷提升的訴求，在加工出口環節遇到了很大的問題。此外，分散化的生產使得農戶與市場之間產生斷層，缺乏有效的連接載體，產供銷發展不平衡，嚴重限制了上盤鎮西蘭花種植業的發展。2002年，上盤鎮成立了專業的西蘭花合作社，該合作社有機地整合了當地的種植大戶與散戶等，截止到2017年底，合作社已經有841家種植戶，西蘭花種植面積達5.5萬余畝。該合作社在農產品質量安全管理中所采取的具體措施包括：首先，制定標準化的生產模式，對西蘭花的生產過程建立檔案，規范生產流程和施藥標準；其次，在生產過程中實行定期和不定期檢查，并采用社員之間相互監督的管理方法，對違規的社員進行處罰，相互監督的社員也會受到同樣的處罰[17]，以此來減少生產過程中的農藥殘留超標的問題；最后，對生產的農產品進行溯源管理，包裝箱的標簽不僅有產地及生產日期，還包含種植者的照片，可直接溯源到農戶。所有的資料都有電腦存檔，使得溯源管理清晰、有效。完善的監管制度以及社員相互監督是上盤鎮合作社發展壯大的重要原因。

3.成立合作社有利于實現農產品質量安全管理的可追溯性

目前，發達國家已經基本實現了農產品質量追溯體系的建設，為我國提供了可借鑒的經驗。合作社為可追溯機制提供了有效載體，有效地將分散經營的農業集約化，為實現農產品溯源提供了可能。這種模式下的農產品產地清晰，種植、生產、加工、銷售全過程相對穩定，通過對農產品的生產、加工、儲運、銷售各個關鍵環節實行監管，能有效保證農產品質量追溯體系的建立和運行。產前對農產品投入品實行統一采購供應，一方面能降低投入成本，另一方面能夠保證各要素的安全性；產中規范農產品質量安全的生產技術及標準，在生產過程中進行記錄，在標準化生產的條件下實現農產品質量的監管；產后統一分揀分類包裝，對農產品的產地以及農戶進行建檔管理，方便農產品的溯源建設。通過合作社就實現了標準化的生產、集約化的經營，合作社的法人確立也是建立農產品質量追溯體系建設的保障。

郫縣錦寧通過建立韭黃生產專業合作社帶動種植戶3000余戶，建設無公害農產品生產基地3300畝，綠色食品生產基地500畝，出口備案生產基地200畝。合作社以標準化生產為抓手，推進基地生產管理及農產品加工的標準化建設。對生產基地管理實施“六統一”措施：統一品種；生產栽培技術統一培訓教育；生產過程統一技術標準；農資統一供應；產品質量統一檢測；商標及各種農產品標識統一管理使用。運用市場化配置資源的手段來確保韭黃生產的質量和品牌運用效果。通過幾年的運作，合作社已基本形成了集韭黃產業產前、產中、產后綜合服務為一體的實體化服務組織。2009年建立了“社員制農資超市”，建設完善的“錦寧牌”韭黃產品質量安全追溯體系，從源頭上確保了農資投入安全。在合作社組織的引領下，錦寧牌韭黃于2009年成為國家地理標志產品保護產品，并實現了韭黃生產由傳統粗放式的小家庭生產向規范化、規模化、標準化的現代農業生產經營方式的轉變。

三、合作社在農產品質量安全管理中的功能分析

合作社在農產品質量安全管理中的功能貫穿于整個農業生產活動，具體從產前、產中和產后三個環節來分析合作社的功能。

1.產前：生產資料管理

對產前的生產資料進行管理，通過統一的采購來保證質量，為優質產出作保障。以種植業為例，合作社在前期主要是對種子、化肥進行采購，來保證農產品的品質。常州潤土瓜蔬專業合作社統一為社員提供種子，自行繁育國內外優良果蔬品種60余個，并形成了“合作社+基地+農戶”的生產模式，帶動周圍1000多戶農民致富。合作社力求為農戶提供更優質的種子和更完善的服務。一方面，合作社通過統一供應種子，降低了由農民單獨購買生產資料的成本，同時自行培育的良種與標準化的生產相結合，最大化地提高了農產品產能；另一方面，由合作社統一提供生產資料，可以更大程度地從源頭上控制農產品質量[18]。天惠聯合社自成立以來，結合聯合社社內資源，利用生物農藥，提供種植養殖服務、綠色生產資料采供服務、綠色農產品安全監測和品牌營銷服務等眾多服務，解決了生產源頭的農藥殘留問題，同時指導農戶在生產階段運用專業技術，對每戶進行在冊管理，避免了農戶逃避責任的行為，為整個生產過程奠定了良好的基礎。

2.產中：過程安全管理

在產中環節的管理中，合作社的主要功能是生產資料的安全使用以及生產過程的安全規范。合作社對本社員的生產經營行為具有很強的協調和約束作用，包括為生產經營者提供生產技術指導以及規范的生產操作流程。墾利縣民豐社大米農民專業合作社通過對生產環節的管理，對社員生產環節中農藥、化肥的使用進行詳細的記錄并對流程進行嚴格的控制，同時派專門的監督管理人員進行全程管理。為了讓農戶都具備先進的種植技術，合作社與當地的新型農民學校銜接，將社員送至學校進行學習，學校開設“田間課堂”“基地課堂”“網絡課堂”等多種形式的教學課程，大量采用三維多媒體教學和實踐教學的方式，教學課件圖文并茂、形象生動，并穿插大量實例分析，使合作社社員的種植技術不斷提升，安全種植意識不斷提高。在2010年，合作社生產的“民豐社”大米獲得首屆黃河三角洲綠色農產品博覽會金獎，被評為黃河三角洲綠色農產品名牌之一，獲得了山東省質量安全認證。2011年，民豐社大米成功申請有機轉換產品認證。*東營市墾利區人民政府跟蹤報道，民豐社大米成功申請有機轉換產品認證。

3.產后：產品安全管理

合作社對農產品產后的安全管理主要包括農產品質量溯源建設以及農產品加工環節的管理。合作社是聯系市場與農戶的橋梁，合作社的一體化服務也使得農產品的品牌建設以及農產品的質量安全尤為重要。天長鵝業經濟合作社發揮自身的橋梁和協調作用，推行“龍頭企業+合作社+養殖基地+農戶”的運行模式，按照“六統一”的原則，從種苗引進到銷售整個環節由合作社與農戶簽定合同，實行訂單管理，調動了農民合作養殖的積極性，促進了農民增收。同時，合作社有自己的龍頭加工企業——白塔湖食品有限公司，以及提供技術的金集鎮畜牧獸醫站，形成了集產供銷一體的產業鏈，合作社實行統一品種、飼養、免疫、飼料、收購和出售，與養殖戶簽定全程養殖合同。經過企業加工包裝成風鵝產品后在全國幾十個大超市銷售。在合作社不斷發展之后，天長市鵝業經濟合作社更名為天長市益民鵝業專業合作社，該合作社采用“公司+農戶”的運營模式，依托天長市白塔湖食品有限公司注冊了“白塔湖”牌、“草廟山”牌風鵝商標，其中“白塔湖”牌被認定為滁州市知名商標。該合作社產品遠銷上海、杭州、武漢、北京等大城市，與蘇果、華聯、時代等超市建立了長期的銷售合作關系。合作社通過對農產品進行加工、檢驗、包裝以及品牌的創立，將合格的農產品傳遞到消費者手中，并且建立了農產品質量追溯體系，方便農產品的溯源，提升品質的同時也提高了市場競爭力，促進農產品向優質優價轉變，不斷提升農戶的收入。合作社經過不斷的發展，品牌得到認可后，為了維護品牌形象，合作社不斷加強組織內部農產品質量安全的管理，使得農產品質量安全水平不斷提高。

通過對合作社在農產品質量安全管理中的功能分析可以看出，合作社對農產品質量安全的管理屬于組織性質[19]，是自發行為。合作社為了發展，維護既得利益，就要不斷對農戶提出提高農產品質量的要求，規范生產經營者的生產行為，與政府部門形成良好的互補效應，不斷提升農產品品質。

四、合作社在農產品質量安全管理過程中的問題分析

1.產前：生產資料管理不嚴格

為了獲取更多的利益，合作社不斷地擴大規模，最直接的表現就是農戶數量增加、土地面積增加，但是，規模擴大也給合作社增加了經營管理上的難度。合作社在產前環節來控制農產品的質量安全，主要從以下兩個方面出發：一是合作社為農戶提供優質的種子，讓農戶能生產出優質的農產品。優質種子的價格高，會使一些農戶為了降低投入成本，在其中加入一些品性相近、價格低的種子，最終合作社也無法完全保證農產品的質量。早在2013年的調研中，就發現了類似的問題。山東省廣饒縣富源蔬菜種植合作社因為種植設施以及種子價格高，使得一些農戶選擇使用市面上一般種子，致使農產品產量上不去、質量不高的問題出現。經過合作社的統一管理，規范制度，使得農產品品質不斷提高，產量得到提高。二是合作社對種植的土地進行檢測，方便對前期化肥的使用狀況進行判斷，避免化肥的過多投入。就目前來看，只有極少數的合作社能夠做到第二點，不僅缺乏資金，合作社更缺乏控制化肥使用方面的意識，使得生產過程中化肥使用超過標準，導致農產品質量不達標。

2.產中：過程監督機制不完善

合作社對農產品質量安全的管理在產中環節體現在以下幾方面：一是向農戶提供化肥農藥，控制化肥農藥使用。合理使用化肥農藥可以促進農產品的優質高產，而農戶為了增加產量濫用化肥和農藥的行為最終不僅會影響農產品質量，還對合作社的聲譽造成影響。大連金牟果蔬專業合作社違規使用農藥，主要源于個別社員貪圖便宜從無證經營的流動藥販購藥，最終合作社遭受處罰。二是對生產過程進行田間管理與技術指導。合作社為農戶提供技術指導，形成標準化的生產。對于年輕的生產者，他們缺乏生產種植的技術，通過向年長者學習種植技術，請教技術人員對他們來說不難做到。而年長者經過多年的種植，自認為懂得如何種植、如何經營，卻忽略了現代農業的迅速發展以及對生產環節的嚴格要求，使得種植農產品的產量、質量不能保證。合作社在管理過程中如果做不到對每戶的管理，很可能導致農戶的選擇行為，影響農產品的質量安全。三是合作社在管理生產過程中沒有完全實現標準化。農業生產的周期長、環節多，需要監管的環節多，而許多合作社只是表面對個別環節進行登記記錄，并沒有對農產品質量進行全程監管，容易使個別失信農戶逃過監督和懲罰，從而刺激社員的“搭便車”行為[20]。

山東省的錦繡千村種植農民專業合作社采用“龍頭企業+合作社+農戶”的運作模式，起初在生產環節遇到了很大的困難，產生農藥、化肥的使用沒有統一的標準，種植分散，技術指導不均勻等問題。2012年與法國羅蓋特精細化工有限公司、美國嘉吉生化有限公司和美國宜瑞安食品有限公司簽訂了糯玉米種植回收合同之后，公司每年都組織多次集體培訓，同時現場測試純度，對農產品質量嚴格把關，規避了質量安全風險問題。

3.產后質量追溯體系不健全

合作社對農產品質量安全的管理在產后環節體現在以下幾方面：一是合作社沒有獨立的檢驗檢測體系。大多數合作社沒有檢驗檢測體系，僅依靠市縣監測部門的抽檢來達到合格的目標，缺少單獨的技術人員與管理人員專門負責農產品的全程跟蹤檢測。二是沒有形成完整的產業鏈。多數合作社以種養殖業為主，將生產的農產品交由第三方企業來加工、運輸和銷售，風險不可控，很難得知加工品的質量如何，更難保證流通環節不出問題。三是消費者對合作社農產品質量安全的監督查詢難度大。合作社對農產品質量安全的管理也需要消費者對其進行監督，但是不同的合作社的管理程度不統一、標準不統一，使得在反饋機制中消費者的作用弱化，很難對管理成效進行監督。合作社面對著市場中復雜的經銷商，為了利益的最大化，在管理時要有不同的管理標準、生產標準，使得合作社面對市場顯得脆弱。[21]

山東天紅鴨業下屬的山東天紅肉鴨農民專業合作社于2007成立，在成立之初，合作社對農戶的管理不到位，缺乏專業的技術人員進行檢測與指導，與此同時，養殖過程的記錄也很模糊，經過多年的摸索，依托企業，實行“統一供苗、統一購料、統一防疫、統一技術服務、統一回收成鴨”的五統一政策，對各個關鍵環節進行標準化管理、網上信息記錄，實現對各環節的跟蹤監督，出現質量問題直接可以追蹤到戶、到棚，極大地提高了合作社以及龍頭企業的產品質量，贏得了產業內外良好的口碑。

五、有效發揮合作社農產品質量安全管理功能的對策建議

1.以完善的制度和技術作保障

合作社通過標準化的生產控制農產品的質量安全，將標準化的生產與無公害農產品的開發有機結合起來，把標準化貫穿到生產的全過程，對產前、產中和產后的各個環節實行標準化管理，推進農業標準體系建設。一是要建立健全強有力的質量監督機制，合作社可通過對社員的監管以及社員之間的相互監督避免質量安全問題的產生。二是完善農產品檢驗檢測技術。合作社最終的目標就是將產品順利的銷售出去，因此，對農產品進行檢驗檢測也是重要的保障之一。合作社要設有自己的獨立機構，專門從事農產品質量的檢驗檢測，同時需要將農產品送至農業部門的質量檢測中心去檢驗，檢測的結果具有效用的同時還提升了合作社產品的競爭。三是建立可行的質量追溯體系。農產品溯源是一種十分有效的保障制度，質量安全問題發生后，可以準確追溯問題發生的根源，快速有效的解決問題。這一制度可以從生產記錄、日常管理記錄和銷售記錄三方面完成對農產品質量安全的管理[22]。農產品質量安全溯源體系的建設既加快了信息的有效傳遞，又使得責任歸屬更加清晰。

2.實行內部獎懲措施做支撐

合作社作為生產經營服務的提供者和利用者，將農戶聯合起來，具有很強的組織性[23]。合作社的發展離不開每一個社員的共同努力，農產品質量也是如此，故而合作社需要實行內部獎懲的方法，增強社員的凝聚力和向心力。通過采取獎懲措施來解決合作社與成員之間的利益關系問題[24]，除了分紅，嚴格按照標準進行規范生產的農戶獲得更多的收益，對違反制度規定的農戶進行嚴肅處理，防止搭便車行為。效仿上盤鎮西蘭花合作社的管理方法，通過合作社社員之間的相互監督，不僅降低管理成本，還提高了管理效率。連帶責任的處罰可避免“搭便車”現象的出現，互相監督，不斷提高農產品的質量安全水平。

3.建立品牌意識做助力

合作社要增強市場競爭力，必須發揮品牌建設的作用，借助合作社產品的本地特色，打造合作社自有品牌，或者通過聯合社打造地域品牌。農產品品牌的建設不僅是自身農產品質量提高的最好體現，同時也是群眾監督的基礎。合作社通過對農產品進行質量檢測，一方面，確保了農產品的質量安全，在產后環節對農產品管理更嚴格，防止農產品質量問題出現對品牌的負面影響；另一方面，在產中環節對各個有質量安全隱患的環節嚴格控制，從生產環節控制農產品的質量。這樣一來，從合作社的角度看，品牌的設立不僅能夠讓農產品更有知名度，還在很大程度上確保了整個生產環節的農產品質量。

4.以強化政府支持為依托

合作社對農產品質量的管理還需要有政府的作用。一是政府補貼轉移。目前的補貼大多以生產環節的補貼為主，由于合作社生產高品質的農產品的生產成本普遍高于一般種植方式，故而使得農產品在流通環節缺乏競爭力[24]。政府需要更多關注合作社農產品流通環節，對檢測環節提供補貼，減免更多費用。二是發揮政府監督功能。由于政府監管資源有限，合作社數量眾多，難以形成一對一監督管理的模式，可以運用互聯網技術對合作社進行監督，同時輔助采用區域負責制，對每個區域的合作社進行監督管理，規范其安全生產。三是依托政府，聯合合作社，發展多種形式的生產經營模式。推廣“政府+龍頭企業+合作社+農戶”“政府+公司+合作社+農戶”模式，依托政府，聯合龍頭企業和公司，規范合作社農產品生產的各個環節，發揮政府的職能作用，降低交易費用，讓農戶受益。

六、結 論

分散化的小農經營是引發我國農產品質量安全問題的重要原因之一，而合作社可以提高農戶的組織化程度、規范化程度，因此，合作社在農產品質量安全管理中的作用至關重要。合作社在農產品質量安全管理中的作用表現為產前、產中和產后多個環節的管理，對于農業生產的產前管理，合作社為農戶提供生產資料、對土地進行檢測；農產品生產的產中管理包括化肥農藥的管理、生產技術的提供；農產品產后質量安全管理包括產業鏈安全管理、質量溯源建設等。以上對農產品的質量安全的管理通過合作社的功能得以實現，合作社的組織化程度使得合作社在解決農產品質量安全管理方面的問題具有很大的優勢。隨著合作社制度的不斷完善、管理不斷加強，其功能會越來越明顯，再借助政府監管職能，合作社在農產品質量安全管理方面的作用會得到進一步增強。