構建網絡綜合治理體系：應對網絡輿情治理風險的有效路徑

□王立峰，韓建力

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

中國互聯網絡信息中心發布的第41次《中國互聯網絡發展統計報告》顯示：截至2017年12月，我國網民規模達7.72億，互聯網普及率為55.8%，其中手機網民占比為97.5%，網民手機上網比例持續攀升[1](p21)。伴隨著各種新媒體技術的應用、更替和傳統媒體在網絡空間布局的完善，網絡逐漸成為公民交流協商和意見表達的公共空間，“影響公共權力和推動政府回應的關鍵”[2](p79)，是輿論生成和傳播的重要渠道。誠如喻國明所言，今天的網絡輿論是我們社會的主流輿論[3](p10)。

網絡輿論①學界至今未對“輿情”和“輿論”形成統一界分方法。本文僅在用語習慣搭配上體現差異，如，網絡輿論引導、網絡輿情治理，在含義上做同一理解。概念界分詳見:楊斌艷.輿情、輿論、民意:詞的定義與變遷[J].新聞與傳播研究，2014（12）:112-118；劉毅.網絡輿情研究概論[M].天津人民出版社，2007:59-60。傳播速度快、影響廣泛而深刻、具有社會動員的潛力，特別是受到不當操控的錯誤輿論可能導致對個人權益的侵犯、對公權力合法性的沖擊以及對公共利益的損害。這決定了作為公共利益代表的公權力有必要進行網絡輿情治理。傳統的網絡輿情治理行為具有明顯的應激性和強制性。加之在網絡輿情治理方面法律建設、專業化部門建設以及專業人才培養方面存在不足，導致傳統的網絡輿情治理實踐容易誘發次生風險。2017年，黨的十九大報告明確提出“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。”為網絡輿情治理指明了行動方向，而實現這一目標則需要我們從理論和現實兩個層面把握網絡輿情治理風險，并據此提出針對性的應對策略。

一、網絡輿情治理風險的理論闡釋

網絡輿情治理風險研究與網絡輿論、輿情風險研究的區別在于，網絡輿情治理風險是在網絡輿情治理過程中產生的次生風險。如果說網絡輿論的特征決定了其內生一系列風險，并導致公權力的介入和干預，那么網絡輿情治理風險則是在公權力介入和干預之后產生的次生威脅，具有明顯的動態性和被動性特征。描述風險形式和提出應對策略都需要對風險來源進行追溯，所以對網絡輿情治理風險原因的探討貫穿于相關研究的始終。以風險來源認知為標準，可以將現有研究劃分為網絡輿情治理風險的輿論主體論、治理主體論。

輿論主體論者以新媒體技術、輿論環境以及網民主體等要素影響下的網絡輿論特征為中介，探討產生輿情治理風險的原因和應對策略。如徐曉軍等揭示出網絡輿論“點對點的雙向交互式傳播”“信息傳播渠道多元化”的特性使網絡輿論具有較高的不可控性，而網絡輿論治理規范不足、技術薄弱、媒介格局的演變以及城市間互通與聯絡的缺乏加劇了網絡輿論風險[4](p165-171)；丁柏銓認為，新媒體語境下，相關部門對特定事件信息的不當處置、當事人或相關責任人的表現惡劣、公眾意見表達和情緒宣泄渠道不暢通等都可能觸發重大公共事件輿論[5](p200-207)；田曉瑞等從風險治理視角出發，認為網絡輿論具有非理性、狂歡性和利益的共通性，這些特性可能導致風險放大或誘發次生風險[6](p69-71)。可以看出，此類研究強調網絡輿論中的網民主體和網絡技術兩大要素存在內生風險，繼而容易誘發次生治理風險，代表了網絡輿情治理的技術性偏向。

治理主體論者把公權力應對輿論危機過程的理念、行為和邏輯當作網絡輿情治理研究的焦點，公權力在危機應對過程中的困境以及次生風險構成了網絡輿情治理風險研究的主體部分。如張愛軍等在分析微博政治輿情治理時，將治理方式劃分為維穩治理、轉型治理和法治治理，指出維穩治理雖然具有必然性，也可能帶來效果不彰、適得其反的效果甚至破壞憲法的維穩治理悖論，提出法理治理才能走出維穩治理的困局[7]（104-113）；湯景泰認為旨在平息事態，以“管控”“應急”為特征的傳統輿情治理方式，距離治理現代化的要求仍然有較大距離。只有建立以政府為主導的多元主體、互動共治為表征的治理體系才能走出自由與管制二元藩籬[8](p116-121)；殷輅在辨析“垂直管制”還是“水平共治”“筑堤導引”還是“疏通壅塞”“占領還是融通民間輿論場”等理論問題時，指出了對網絡輿情治理過程中“管制”邏輯、“搞定”邏輯和“灌輸”思維可能導致的風險[9](p10-15)。可以看出，持此論者在審視輿情危機中公權力運行過程時，普遍認為公權力對網絡輿論、輿情進行治理時管制、維穩理念和不當甚至過當治理導致了實質性的治理風險。

總結看來，網絡輿情治理風險研究主要圍繞網絡輿情治理“有何風險”和“如何應對風險”兩大問題展開。“存在什么風險”以及“為什么會存在風險”可以納入風險來源研究，這方面研究存在于學者們有關網絡輿情治理過程中出現的“困境”“悖論”“隱憂”的討論中；“如何應對風險”則更多表現為輿情治理的對策研究。雖然網絡輿論治理風險的“輿論主體論”和“治理主體論”的研究對象和切入視角存在分異，但對輿情治理的風險認知存在一些可資借鑒的共通性觀點：就風險來源而言，學者們注意到網絡輿情治理的次生風險并非單一因素誘發，多數學者傾向于融合技術因素、網民主體、公權力治理三方面的因素探討風險起源；就應對風險的對策而言，兩類研究的研究者多從實際困境出發，以治理實效作為實質旨向。這為我們的后續研究提供了有益的積累和參照。

現有的研究還存在一些不足：第一，就風險認知而言，現有的研究在未能全面地把握現存風險，未能厘清各風險之間的邏輯關系，在風險認知方面缺乏系統性；第二，就應對策略而言，現有研究主要關注突發性公共事件中的公權力輿情治理問題，傾向于以短期治理效果為旨向的技術性應對策略，而缺少或者忽視治理的長效機制構建以及對治理外溢效果控制的必要關照。網絡輿情治理風險在起因上具有復雜性、在影響上具有廣泛性、深刻性和長期性。要全面把握網絡輿情治理風險并提出針對性應對策略，就需要綜合考察網絡輿情治理實踐中網絡媒介技術、網民主體、輿論治理的公權力主體的動態性特征，從而重新發掘網絡輿情治理風險和風險之間的內部邏輯，并據此提出體系化的應對策略。

二、網絡輿情治理的三重風險

檢視我國的網絡輿情治理實踐，我們發現，公權力在現有的網絡輿論治理過程中發揮了主導性作用①何明升指出“網絡管理體制的基礎是國家政體。”中國國家治理體系的重要特征之一即為“政府在國家治理中起主導作用”。我國國家治理模式在一定程度上形塑了“以公權力為主導”的多元主體治理架構。馬費成，李小宇基于對網絡內容監管政策法規文本的內容分析，也指出我國的互聯網內容監管呈現出以政府監管部門為主，行業、民間組織為輔的特征。參見：何明升.中國網絡治理的定位及現實路徑[J].中國社會科學，2016（07）:112—119；馬費成，李小宇.中國互聯網內容監管主體結構與演化研究[J].情報學報，2014，33（05）:452—464.。公權力對網絡輿論的治理意圖、運用方式、治理過程和治理依據對網絡輿論生態產生了深刻影響。而網絡技術的發展和網民群體的價值多元性、利益訴求多樣性為網絡輿論增加了更多變量，也為我們發現風險繼而應對風險提出了更為嚴峻的挑戰。結合學者們既有研究成果和對網絡輿論治理現狀分析，我們發現，從權力運用的正當性、有效性和外溢性后果三個方面對網絡輿情治理實踐及其可能的后果進行全面和深入的考察和分析，可以完善我們對網絡輿情治理這一權力運用行為的認知，系統把握其次生風險。

（一）道德風險

第一，網絡輿情治理出現公權力對網絡輿論的干預。社會中心論域下，公權力對網絡輿論的治理行為面臨著正當性詰問。隨著互聯網傳媒技術的發展，網絡以其便捷性和開放性，逐漸成為公民觀點的集中、協商和傳播的場域，具有公共領域屬性。哈貝馬斯的公共領域理論在學術界和現實生活中都產生了重大影響，一般認為，哈貝馬斯言下的“公共領域是介乎國家與社會（即國家所不能觸及的私人或民間活動范圍）之間、公民參與公共事務的地方。”[10](p124)在社會中心論彌散的網絡世界里，公共領域被認為屬于公民協商交流的場所，公權力對網絡輿情的治理行為往往伴隨著部分網民的道德審視。

第二，網民的思考和行為方式深刻影響著網絡輿情治理樣態，部分網民將網絡言論自由視為絕對自由，對網絡輿情治理頗為抵觸。“在線互動提供了現實中不可能的集聚和議論自由。管束在線空間的成本非常高昂，而網民自由討論則成本極低。在線空間的這種特點有利于對正式權力不歡迎的事項得到充分地討論并形成集體共識。”[11](p6)部分網絡輿論主體極端化認為，網絡是一個不受其他力量干預的自由空間，而網上的言論也是言論自由權利的體現，國家對網絡輿論的治理就是對公民言論自由的侵害。

第三，網絡輿情治理存在公權力與網民的互動，部分網民對公權力的不信任感加劇了公權力網絡輿情治理的道德風險。網絡世界中，部分網民認為匿名隱身在網絡之后的個體無須對自己的言論承擔責任，他們選擇在網絡上宣泄現實中積聚的不滿，容易將小事件和分散的不滿情緒集中放大。“網絡輿情傳播逐漸形成了‘逢官必究’的態勢，政府的負面信息被擴大。”[12](p132)長期在政府負面信息浸淫下的網民容易產生對政府的刻板印象，加之網絡世界缺少身份和責任約束，個體與個體、個體與公權力之間缺少必要的情感連接和責任約束，信任感更加淡薄。這種不信任感致使正當的網絡輿情治理行為也被誤認為是公權力對網絡空間的不當治理，加劇了公權力網絡輿情治理的道德風險。

（二）效力不足的風險

第一，依賴傳統媒體進行網絡輿情治理，在時效性方面存在不足。一方面，新媒體（新媒介）和自媒體的即刻發布形式相比，傳統媒體依靠報紙、電視等傳統渠道的信息發布方式在傳播效率方面存在不足；另一方面，傳統媒體的信息傳播存在嚴格的閱評制度，使其信息的發布可能滯后于一些未經審驗的自媒體。自媒體傳播的興起，使每個人都成了信息的發布者和接收者，手機等便攜網絡鏈接工具強化了通過自媒體進行消息發布和接收的優勢。突發事件發生后，在場的網絡輿論主體可能在信息無法確證的情況下發布消息，而這些消息很可能成為網絡輿論的“爆點”，以至于在專業媒體介入時，網絡輿情已經生成。

第二，傳統媒體在用戶關系構建方面存在弱勢，影響了網絡輿論治理實效。如喻國明所言，傳統媒體雖然布局和完善了“兩微一端”，但由于不重視構建與用戶之間的關系，這些措施的實際效用并不理想[13](p2-3)。我國網民構成年輕化特征明顯，網民中的青年群體習慣于通過“通過微媒體渠道參與社會熱點和公共事件的圍觀、討論、挖掘與傳播，信息傳播權和話語權‘去中心化’趨勢凸顯”[14](p87-92)。據統計，“我國網民以10—39歲群體為主，占整體的73.0%：其中20—29歲年齡段的網民占比最高，達30.0%，10—19歲、30—39歲群體占比分別為 19.6%、23.5%。”[1](p25)在注重關系構建的新型媒介的競爭壓力下，面對年輕化的網民主體，借助傳統傳播渠道和程式化文本內容進行輿情治理的主體，治理實效堪憂。

第三，部分網民對公權力的信任感缺失，加大了公共權力為主導的網絡輿情治理的難度。《中國社會心態研究報告》（2016）將社會信任分為一般信任和角色信任，指出中國的社會一般信任程度不高，而公民對“政府官員、政府的辦事人員”等的信任度均低于中值4（比較不信任）[15](p8-10)。余國良等進行的基于大規模分層抽樣的網絡調查問卷（217356份）結果表明，“選擇信任和完全信任政府的人數比例分別為24.9%、8.5%……公眾信任感水平總體堪憂，并在底線掙扎、徘徊，我們很可能正面臨著一場信任感危機。”[16](p148-154)信任感的缺失決定了公權力主導下的網絡輿情治理成本較高，甚至致使部分網絡輿情治理行為出現反效果。

（三）民意渠道受阻的風險

第一，網絡輿論治理行為的目的、依據和過程不夠公開，可能引發網民意見表達的疑慮。公權力作為多元網絡輿論主體的一維，在網絡輿論發酵或助推的公共事件中，往往既是運動員又是裁判員。而“現行網絡輿情的政府治理模式卻頑強地延續了革命傳統下的對抗邏輯和現行體制下的維穩邏輯。”[8](p19)以微博平臺的輿情治理技術為例，監控和屏蔽敏感人物、敏感詞、敏感事件、敏感內容，“對不當言論的刪除主要采用的都是自動化的技術手段”[13](p107)。作為平臺方的微博并未就治理行為的目的、依據、過程對用戶進行公開明晰的解釋。2016年7月“共青團中央”的微博被“誤傷”事件可以視作此類治理行為的極端化表征。網絡輿情治理行為的透明性不足，可能引發網民對網絡輿情治理行為的誤解。

第二，網民正當的意見表達行為遭到公權力的不當或過當治理可能挫傷公民意見表達意愿。近些年，相關案例屢屢進入大眾視野。2015年9月，《中國青年報》刊載了記者王帝等人《舉報縣長者被指“黑社會”網絡公開實名舉報誰來管》一文。文中列舉了2015年9月中旬，沅陵縣委判定網民的實名舉報缺乏證據，最終啟動對舉報人的抓捕程序[17]。2017年8月邯鄲市涉縣基層派出所認定網民張某發布的涉縣新醫院餐廳價貴量少的帖子涉嫌虛構事實，擾亂公共秩序，于8月16日處張某以行政拘留處罰。這一案例也成為近些年來公權力治理網絡輿論過當的典型，引發了網民的群嘲。誠如邵娜所言“網絡集體行動是網民在自主行動的基礎上解決社會問題、回應社會治理需求的行動，更多體現的是社會自我治理能力的增強。”[18](p37)因線下溝通渠道不暢轉而通過網絡渠道進行正當權益表達的行為，如果受到不當干擾，可能會因溝通失效而加重事態。

第三，網絡輿論監督在一定程度上能夠遏制公權私用和濫用行為，保障公共利益。如周光輝所言“權力的本質上是一種支配他人的力量，總具有無限擴張的傾向。”[19](p153)公權力的持有者既與公共利益相關聯，又與集團和個人利益想勾連，所以自誕生之日起便存在矛盾性，缺乏監督和約制的權力很可能走到公共利益的反面。近些年，諸如對“表哥”楊達才、“天價煙”周久耕等一批以權謀私的官員的查處，都得益于網民參與和網絡監督。黨的十八大以來，中國共產黨取得了反腐倡廉斗爭的階段性勝利。如今，“不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展。”，黨的反腐任務也轉變為“鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利”。暢通網絡監督渠道，引導網民積極參與到網絡監督之中是達成新時代反腐使命的重要舉措。

綜上所述，當前網絡輿情治理風險是在治理主體與網民群體、網絡平臺之間的互動過程中產生的，公權力作為多元主體中主導者，其治理理念、行為規則、治理工具和治理方式等變量是誘發治理風險的重要因素。需要說明的是，三重風險并非孤立存在的：公共權力作為治理網絡輿論的主體之一，權力運用的道德風險貫穿網絡輿情治理實踐始終，并深刻影響著網絡輿情治理的實效及網絡渠道的暢通；而不當或過當的輿情治理實踐，很可能導致網絡言論渠道受阻的后果，加劇公共權力運用的正當性危機，繼而影響網絡輿情治理實效。三重風險互生共進，有著復雜的內部邏輯。

三、構建網絡綜合治理體系

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨在深化改革目標上的轉變推動了治理理念的發展。“治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[20](p2)“倡導社會多元主體合作共治是治理理論的核心思想”[21](p85)。可見，多主體協同、體系化建設是實現治理現代化的重要要求。這提醒我們在治理網絡輿論時，在理念方面，應樹立透明合法、有效、協商的網絡輿情治理理念；在實踐方面，應構建多主體協同、立體式防控、法治化支撐的網絡輿論治理體系，并需要將網絡輿情治理體系嵌入國家治理體系之中。

（一）樹立透明合法、有效、協商的網絡輿情治理理念

第一，治理視閾下的網絡輿情治理應秉持透明合法理念，實現治理意圖與公共利益的統一，保證治理的正當性。網絡空間不是法外之地，黨的十八屆三中全會明確提出：“加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。”[22](p16)網絡輿情治理應當是依法治理和透明治理。這是因為，法律的穩定性使網民及其網絡傳播組織對網絡行為后果產生穩定的預期，緩解了其對公權力任意、無序治理的顧慮；網絡輿情治理應當是一種透明治理，網民對公權力治理網絡輿論的憂慮在于隱匿和隨意的治理。合法和透明性治理要求，進行網絡輿情治理的部門在事中或事后公開網絡輿論治理的緣由、手段、過程，著力于闡釋網絡輿情治理服務于公共利益的本質，以應對網絡輿情治理的道德風險。

第二，治理視閾下的網絡輿情治理應秉持效率理念，實現治理方式與網絡輿論規律的統一，以保證治理的有效性。正當的治理意圖并不能保證網絡輿論的治理效力，有效的治理機制和治理體系建構才是維持網絡輿論有效治理之道。在網絡輿論方面，公權力部門需要建立和完善輿情監控和評估機制，對輿情進行有效的監控和評估，并根據議題和強度對監控和評估口徑要進行適當調整；要建立和完善輿論治理機制，明確輿論治理部門權責，厘清輿情治理各部門關系，協同多主體、多平臺、多形式的輿論治理力量，“根據參與對象的特點實施有針對性的、差異化策略”[11](p7)；要建立和完善事后追責和公開機制，公權力治理網絡輿論不僅著力于短期的危機公關，更要以國家安全、公民利益的維護為己任，在問責和信息公開的行動中破除公民與公權力的信息壁壘，打破公民對公權力的偏見，重塑公權力部門的公信力，以應對網絡輿情治理的效力不足風險。

第三，治理視閾下的網絡輿情治理應秉持協商理念，實現短期利益與長期利益的統一，以保證治理本身不會帶來阻塞言路等不良外溢性后果。網絡輿情治理的直接目的不是網絡輿論管控，而是引導公民合理有序表達意見和建議。在民主化和網絡化時代，“政府的政策必須建立在民意的基礎上，必須反映民眾的心聲，滿足公民的需求。”[23](p8)國家對公權力的壟斷性特質決定了在具體事件中，政府與個人、政府與組織之間的關系事實上的不對等，協商理念要求公權力部門與個人、與組織在理性討論的基礎上找到最大公約數。在面對洶涌的輿情時，著力于疏通國家與公民的溝通渠道，在協商溝通中找尋解決路徑，保證言論自由和信息交流渠道暢通，有效應對網絡輿情治理可能導致的民意渠道受阻風險。

（二）構建多主體協同、立體式防控的網絡綜合治理體系

第一，以公權力為主導的多主體協同的治理架構，是實現輿情治理機制創新，應對網絡輿情治理風險的力量之源。將活躍的公益團體、企業，甚至是公民個人納入到多主體的網絡輿情治理體系中，可以充分發揮政府資源集聚優勢以及各主體自身的優勢，促進網絡輿情治理的脫敏化，治理手段專業化，擺脫了公權力不必要的道德壓力，保障了治理實效。同時多主體的協商共治，也在一定程度上應對了網絡民意渠道阻塞風險。在具體措施方面，公權力可以聯合平臺方以定期的輿情分析報告形式，向網民和公眾展示其輿論引導方式及結果，公開所依據的法律條令和規則，回應網民的知情訴求，消除公眾對網絡輿情治理中對自己人身安全和隱私權的顧慮，以應對公權力治理網絡輿論的道德風險；在網絡輿情治理過程中，公權力以法律授權形式把控輿論導向意圖，推動信息行業自律機制建設，并且可以將網絡輿情的監控、評估以及治理實施適當分權于具有技術、數據等方面優勢的第三方，以應對效力不足風險。當然，“我國的國家治理必須立足于國情、政情、社情，要具有中國特色，即政府要在國家治理中起主導作用”[24](p10），多元主體在網絡輿情治理架構中分工不同，其權責也不同，公權力在治理網絡輿論過程中作為公共利益的代表其地位不能動搖。

第二，立體式防控問責機制的建立和完善，為應對輿情風險提供了組織和機制依托。從行政機關的監管組織來看，我國行政機關的治網主體有四大類：工信部、公安部、網信辦以及諸如文化部、廣電總局等專門領域的部門及其地方對應機構。從輿論的發生時序上講，網絡輿情治理需要完善輿論監控預警機制、輿論評估機制、輿情干預機制、事后追責機制。但是，公共權力主體“九龍治水”的治網模式的權責不清、協同性不足的問題容易導致網絡輿情治理混亂。2013年習近平總書記指出，現行的（互聯網）管理體制存在明顯弊端，主要是多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高[25](p22）。2014年2月17日，中央網絡安全和信息化領導小組（2018年3月改為“中國共產黨中央網絡安全和信息化委員會”）成立。同年，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構重新組建了國家互聯網信息辦公室，建立了基本的領導組織[26]。當前，網絡輿情治理應以制度化力量保證治理手段及結果的透明合法性，以體系化力量保證治理效力，應對道德與失效風險。具體而言，首先應補齊輿情監控預警機制方面的短板，保證對網絡上各種可能危及公民權利、公共利益以及公權力合法性的言論的及時發現，提前編制應急預案；輿情產生后，在準確評估輿情后果的基礎上，依照應急預案合法有效地進行輿論干預；在輿論事件平息后，啟動問責機制，對相關責任主體進行主動問責，主動回應普通民眾的訴求。

第三，應構建和完善網絡治理法規體系，為網絡輿情綜合治理體系提供規則保障。我國現行的網絡法規包括了國家法律、行政法規、部門規章、條例、意見、辦法以及司法解釋等多種類型，基本形成了涵蓋互聯網內容生產、傳播、管理各個層面的網絡法規體系。但是如葉強所說，現存的網絡法規中對“保障網民權利、促進政府治理轉型、完善網絡知識產權保護、發展網絡司法制度等方面還仍存在較大的不足。”[27](p34）一方面，一些重要法律存在缺位：涉及網絡關鍵信息基礎設施、網絡大數據儲存、保護個人隱私泄露等方面的立法和規范仍是空白[28](p54)；另一方面，現有法規多以行政法規和部門規章為主，偏向于對公共權利主體的賦權，缺少對公共權力的監督和規制①截止至2017年，我國現行的互聯網領域的專門性法律文件中，法律層面的文件僅有4件（不包括刑法修正案），所占比例為8%，司法解釋6件，占比例為12%，行政法規15件，部門規章為35件，二者合占比例為80%。（參見：黃志榮.中國互聯網立法研究[D].北京：中共中央黨校，2017：85）。。因此，首先，各級立法機關和具有立法權的行政機關應加快制訂、完善諸如保障網民言論、隱私權利等法規，緩解公眾對網絡輿情治理以及進行網絡表達和政治參與的疑慮；其次，要推動治理機制的制度化，以法規形式明確公共權力、網絡平臺、網民個體等治理各方的權責，著重確定公共權力在網絡輿情治理過程中的權力邊界，縮小公共權力在網絡輿情治理過程中因規則缺失存在的越權、擅權的空間。同時，應定期展開法律清理工作，參照法律專家以及各治理主體意見，解決互聯網輿情治治理相關法規存在的不協調問題。

第四，網絡輿情治理體系應嵌入到國家治理體系之中，依靠系統合力應對次生風險。“網絡輿情是事件、現實矛盾、社會情緒與網絡交互作用的結果”[9](p10)，網絡輿情問題一定程度上是社會問題的表征。縱觀近些年中國的輿論狀況，我們也可以發現，網絡輿論的產生、發展甚至在某個時間段內的負效應極化現象都與中國社會的實際狀況緊密相關，這也決定了單純強調網絡輿情治理的技術路線可能會面臨“管不了”和“管不好”或者是“只管當前而枉顧長遠”的狀況，也就是說，網絡輿論問題并非僅靠網絡輿情治理技術創新即能解決。在網絡輿情治理實踐中，政府公信力、政府回應能力、線下政治參與和表達渠道以及中觀層面的政治溝通體系等構成了網絡輿情治理體系的重要協同力量和機制。而國家在政治、經濟、文化、社會、生態方面的治理能力和治理體系的構建則為網絡輿情治理體系提供了堅強支撐。既往的網絡輿情治理實踐提醒我們，唯有將網絡輿情治理體系納入國家治理體系，才能著眼長期的治理實效，綜合運用網絡輿情治理能力和線下各主體的協同治理能力，有效應對網絡輿論治理的次生風險，更好地維護公權力權威和公共利益。

網絡輿論的“雙刃劍”特質，決定了未來的一段時期內，國家對網絡輿論不會放任自流，也不會僅采取單一模式單向管制網絡輿論。當前，個別地方和部門存在僅強調網絡輿情治理的技術創新和發展，而不解決群眾實際問題的“擺平主義”治理方式，可能在短期內平抑輿情危機，但長此以往，很可能使網絡輿情治理變成服務于個別地方、個別部門或者個人私利的工具，對黨和政府的形象及公信力造成長期的損害。更為嚴重的是，類似的網絡輿情治理方式破壞了輿論的社會鏡鑒、民意呈現的功能，掩蓋了問題本身，造成社會問題淤塞，醞釀出更大的輿論或社會危機。因此，就網絡輿情治理風險的應對而言，將網絡治理能力納入到國家治理能力現代化發展范疇，推動網絡輿情治理體系與國家治理體系的協調發展，加強互聯網內容建設，構建網絡綜合治理體系，是防范網絡輿情治理次生風險的長效之道，也是營造清朗的網絡空間的必由之路。