多維監督“修煉”檢察建議剛性

文/譚安民

行政檢察工作開展以來，華鎣市院針對檢察建議缺乏剛性約束，有建議不及時回復、有回復不采納、采納但措施指標不治本等需要解決關鍵問題，綜合運用多種手段，努力把“軟性”檢察建議做成剛性、做到剛性。2017年7月以來，發出檢察建議51件，行政機關全部采納并按要求進行整改，通過訴前程序督促市國土局收回國有土地出讓金8906萬元，督促市國土局收回工業園區閑置土地270畝，督促相關部門投入千萬元對天池湖飲用水源地進行改造等，有效實現了法律監督共贏、雙贏和多贏。

（一）列入績效考核，提升監督力度。專題向市委匯報，助推市委將公益訴訟檢察建議和行政執法檢察建議的回復落實情況納入《華鎣市重點工作績效考核辦法》。一是考核對象全覆蓋。將市發改局等37個行政機關檢察建議回復、整改、落實和反饋情況納入全市年度綜合績效考核。二是考核權主要由檢察機關行使。對行政執法部門考核工作由市檢察院具體實施，考核實行自查和核查相結合的方式。每年12月31日前，各行政機關按檢察機關制定項目要求自查并將結果報送市委績效辦、市政府績效辦和市檢察院。市檢察院在各單位自查基礎上，會同市委、市政府績效辦對相關單位目標完成情況進行核查，確定得分。三是考核內容精準化。把檢察建議的回復期、回復率、整改率和反饋率作為檢驗行政機關重視檢察建議程度的重要指標，行政機關在規定期限內書面回復工作調查函和檢察建議的得20分，對未在規定時間內回函和回復檢察建議的每次扣5分，3次以上每次扣10分。

（二）借助人大力量，加大監督強度。一是建立檢察建議同步備案機制。市檢察院向有關行政機關發出的檢察建議同時報送人大常委會備案，并定期報告被建議單位的落實情況。2018年以來，該院向人大備案檢察建議32份，書面報告建議落實情況4次，實現人大監督與檢察監督全程同步。二是建立人大執法檢查與檢察建議同步落實機制。對行政機關存在被市檢察院發出檢察建議進行監督的情形的，人大常委會開展執法檢查時，專項檢查其辦理落實檢察建議情況。如，2018年2月，該市人大對華鎣山生態資源保護工作開展情況進行專項檢查時，將市檢察院要求市安監局監督關停石灰巖礦山采石場企業按時拆除生產設備的檢察建議作為必查項目，專門赴天池、溪口等地礦區檢查設備拆除情況，通過介入人大監督，所有未拆除生產設備在1月內全部拆除。三是建立檢察建議納入述職評議和工作評議機制。人大常委會在聽取和審議行政機關述職工作報告時，被建議單位應專題向人大常委會報告檢察建議辦理落實情況，并說明未落實原由及整改措施。四是建立檢察建議年度專項評議機制。市檢察院向人大專題匯報檢察建議年度情況，對被建議單位不按規定限期辦理或辦理后不及時回復檢察建議，造成不良影響或辦理檢察建議走過場、敷衍塞責的，人大常委會根據情況自行啟動監督程序，對主要負責人進行詢問，以及采取專題質詢或開展履職評議等監督措施，責令被建議單位辦理。

（三）聯合紀檢監察，拓展監督維度。一是建立常態化聯系制度。加強與市紀委監委的協作配合，各自分別指定一名骨干同志為聯絡員，負責職務犯罪線索的聯系和溝通，召開季度工作聯系會3次，市檢察院對本季度檢察建議落實整改情況分析總結，通過當面溝通交流，圍繞增強檢察建議剛性發揮各自職能作用，將檢察建議的落實回復與職務紀律聯系起來。二是建立線索移送機制。對被建議行政執法機關在規定期限內不回復或無正當理由不采納檢察建議，經催辦仍拒不回復或采納的，市檢察院一月內組織進行線索評估，在綜合考慮問題原因和影響、建議依據、整改防范措施、整改期限效果等因素基礎上，涉嫌職務違法或職務犯罪案件線索的，移交紀委監委處理，對移送的線索市紀委監委立案調查的應當及時通知，不立案的應當說明理由。

（四）引入公開聽證，擴寬監督廣度。一是實行公開聽證會制度。在辦理可能具有重大影響的行政執法檢察監督和公益訴訟案件中，檢察機關擬發出檢察建議，或是檢察機關發出檢察建議書后行政機關不作為、亂作為、慢作為導致公益受到侵害，由檢察機關組織召開聽證會議，在聽證監督員、承辦檢察官、侵權責任人、涉案行政機關代表、知情群眾代表等相關人員參與下，對案件事實、證據、擬處理決定公開聽取意見的活動。截止目前，共聽取對擬提出的檢察建議的意見5次，收到書面建議4份，優化了檢察建議的全面性和科學性。二是實行“三方+三化”的公開聽證模式。案件公開聽證由建議方、被建議方和第三方充分參與，建議方即辦案檢察機關，被建議方即聽證參與人包括被監督單位、個人及利害關系人，第三方為聽證監督員，一般邀請法律專業人士、人大代表、政協委員、行業專家、人民監督員、特約檢察員、政府法制部門派員參加，公開聽證注重場所化、儀式化、公開化，把以往“文來文往”變成面對面公開示證、公開論證、公開說理、公開解答活動，體現了檢察建議嚴肅性和權威性，增加了檢察監督透明度，推動行政機關主動履責糾錯。如，該院針對辦理的某石灰巖礦山采石場土地復墾案發出檢察建議后進展緩慢問題召開聽證會，會上市國土局和企業對復墾情況進行了說明，市國土局執法人員、企業代表、林業局林業專家、人大代表、人民監督員還對礦場土地復墾方式、林種種類及間距等進行交流、論證，通過引入公開聽證，督促企業嚴格按照復墾方案加快復墾進度，截止2018年3月14日，該采石場全面完成土地復墾任務的80%。

（五）圍繞公益訴訟，突出建議硬度。一是堅持訴訟是最后保障手段、訴前落實是關鍵的工作原則。把訴前程序作為工作的重點和重心，嚴格執行訴前程序，充分發揮檢察建議功能，能夠檢察建議督促糾正的，就在訴前程序中解決。2017年7月以來，辦理的公益訴訟訴前程序案件19件，占全部公益訴訟案件總量的86．37%，監督效果有保證，大量案件在訴前程序階段結案。同時，對發出的檢察建議無正當理由不被采納或者回復的，向行政機關闡明檢察機關有權向法院提起公益訴訟，“倒逼”行政機關重視檢察建議，督促其依法履職。二是注重訴前程序與訴訟銜接。訴前建議與訴訟程序對接。將訴前檢察建議階段分為前期調查、提起建議、整改結案、提起訴訟四個程序，制定建議流程終結標準，發出檢察建議時附上證據目錄和內容。訴前建議和訴訟請求內容對接。對發出每一份檢察建議從精、準、實下功夫，注意排除行政機關經過建議履職期限后提起訴訟時可能出現訴訟請求與建議內容無法完全同一從而影響訴訟正常進行的情形，為訴訟提供基礎。