村級土地利用規(guī)劃編制研究

吳永建 劉思雨

（長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710064）

在城鄉(xiāng)進步和發(fā)展的過程中，農(nóng)村一些地區(qū)土地利用和管理面臨建設布局散亂、用地低效粗放、公共設施缺乏、鄉(xiāng)村風貌退化等嚴峻問題。為了滿足農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，急需編制村級土地利用規(guī)劃來指導農(nóng)村土地利用，調(diào)整農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類用地布局，統(tǒng)籌安排村域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，從而促進美麗鄉(xiāng)村建設，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，讓農(nóng)村“沉睡的資本”活起來。

1 村級土地利用規(guī)劃編制的定位和要求

1.1 村級土地利用規(guī)劃編制的定位

村級土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據(jù)，屬于詳細型和實施型規(guī)劃。

1.2 村級土地利用規(guī)劃編制的要求

①遵循《美麗鄉(xiāng)村建設指南》規(guī)定的相關要求；②以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，以推動鄉(xiāng)村振興為目標；③按照“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，遵循“山水田林湖草”是一個生命共同體的理念，落實鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃確定的耕地、基本農(nóng)田、村莊建設用地指標和用地空間管控紅線。

2 村級土地利用規(guī)劃編制的難點

2.1 村級土地利用規(guī)劃的法律地位不高

我國《中華人民共和國土地管理法》確定的土地利用規(guī)劃體系不包括村級土地利用規(guī)劃。村級土地利用規(guī)劃的編制主要依靠行政法令來指導，其法律地位不高，國家的意志很難在基層層面上得以體現(xiàn)，對農(nóng)民的指引作用相當有限，約束力不強，導致村級土地利用規(guī)劃編制成果和制訂的管制規(guī)則很難嚴格落實到位。

2.2 規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接困難

目前，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開展了新農(nóng)村建設規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、居民點規(guī)劃、交通規(guī)劃和水利規(guī)劃等工作，由于不同部門之間規(guī)劃時點不一，考慮問題的出發(fā)點存在差異，導致不同部門編制的規(guī)劃自成體系、銜接困難，增加了村級土地利用規(guī)劃編制工作的難度。

2.3 基礎數(shù)據(jù)的獲取難度大

2017年9月發(fā)布的《村土地利用規(guī)劃編制技術導則》指出，村級土地利用規(guī)劃比例尺建議使用不小于1∶2 000的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和工作底圖，有條件的地區(qū)可以采用1∶500比例尺精度。就目前來看，大多地區(qū)都缺乏如此高精度的基礎數(shù)據(jù)，為村級土地利用規(guī)劃編制工作帶來了很大障礙。因此，需要在現(xiàn)有1∶10 000比例尺數(shù)據(jù)的基礎上開展補充測量工作，充分利用高分辨率遙感影像、大數(shù)據(jù)等手段獲取更大比例尺的數(shù)據(jù)，精確到具體地塊來滿足工作需要。這就大大增加了村級土地利用規(guī)劃編制的難度。

2.4 區(qū)域資源稟賦差異大

我國農(nóng)村地區(qū)區(qū)域資源稟賦差異大，從而會影響土地利用的結(jié)構(gòu)和布局。村級土地利用規(guī)劃的編制不是鄉(xiāng)級規(guī)劃在村域內(nèi)的簡單分解，也不是千篇一律，而應本著區(qū)域特色和資源稟賦，按照因地制宜的原則，結(jié)合村域發(fā)展定位、特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)風民俗，充分考慮村域內(nèi)各業(yè)用地布局，凸顯出規(guī)劃區(qū)域的獨特風貌，做到“一村一品”，體現(xiàn)出“工匠精神”。

2.5 村級土地利用規(guī)劃編制工作量大

村級土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的進一步細化和落實，這就要求村級土地利用規(guī)劃更加具體和細致［1］。為了做好村級土地利用規(guī)劃的編制工作，必須采取入戶調(diào)查、實地踏勘等方式充分掌握村域的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和資源利用情況，了解村民的實際需求和發(fā)展意愿，合理規(guī)劃村域土地資源，實現(xiàn)集約節(jié)約用地。就目前來看，村級土地利用規(guī)劃的編制正處于試點階段，只是鼓勵有條件的地方開展村級土地利用規(guī)劃的編制工作，工作量相對小一些。村級土地利用規(guī)劃作為一種指導農(nóng)村土地合理利用的基層規(guī)劃，待試點結(jié)束后，很有必要進行全面開展。以陜西省神木市為例，有19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、600多個村，所以在全國范圍來看，村級土地利用規(guī)劃工作量相當大。

3 村級土地利用規(guī)劃編制建議

3.1 完善并提高村級土地利用規(guī)劃的法律地位

村級土地利用規(guī)劃是實現(xiàn)鄉(xiāng)村土地資源優(yōu)化配置、推動鄉(xiāng)村振興的基本手段［2］。把村級土地利用規(guī)劃的編制與實施納入法制化軌道，是促進村級土地利用規(guī)劃工作有效開展的根本保障［3］。村級土地利用規(guī)劃作為基層的詳細型和實施型規(guī)劃，沒有明確的法律地位，會導致規(guī)劃的可實施性不足，很難對農(nóng)村地區(qū)的土地利用活動起到管控作用。因此，需要完善并提高村級土地利用規(guī)劃的法律地位，加強對農(nóng)村地區(qū)土地利用的管控和引導，保障農(nóng)村土地資源嚴格按照規(guī)劃的用途來高效利用。

3.2 以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關系到我國能否解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的問題，也關系到國家整體發(fā)展水平是否均衡，是否能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等問題。

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，并把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為未來黨和國家發(fā)展的七大戰(zhàn)略之一，由此可見國家對其高度重視。因此，村級土地利用規(guī)劃的編制要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，結(jié)合村域自然資源稟賦，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺；在保證農(nóng)村發(fā)展的同時也要“打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，合理確定村域內(nèi)生態(tài)用地規(guī)模和布局，嚴格劃定生態(tài)紅線，明確生態(tài)用地管制規(guī)則，實現(xiàn)生態(tài)宜居；發(fā)展文化軟實力，搞好農(nóng)村基礎設施和公共服務用地安排，實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明；對農(nóng)村閑置、散亂、廢棄、低效利用的土地資源進行綜合整治，達到集約節(jié)約用地的目的。

3.3 不同規(guī)劃之間充分協(xié)調(diào)銜接，推進“多規(guī)合一”

面對農(nóng)村地區(qū)不同部門組織編制的規(guī)劃自成體系、管控紅線相互交叉制約、銜接不緊密的現(xiàn)象，村級土地利用規(guī)劃的編制應加強部門間的配合與協(xié)調(diào)，充分融合國土、交通、水利、生態(tài)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等內(nèi)容，合理安排村域土地資源，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用布局，實現(xiàn)“多規(guī)合一，”形成“一張藍圖、一本規(guī)劃”，防止村級土地利用規(guī)劃在實施時發(fā)生“規(guī)劃打架”的情況。

3.4 借鑒三調(diào)工作方法，運用三調(diào)工作成果

形成1∶2 000及其以上比例尺的基礎數(shù)據(jù)是村級土地利用規(guī)劃編制的重點。2017年底全面展開的第三次全國土地調(diào)查工作，使用正射影像、數(shù)字高程模型、平板現(xiàn)場信息采集、“互聯(lián)網(wǎng)+舉證云平臺”等技術方法，以優(yōu)于1 m的高分遙感影像為農(nóng)村土地調(diào)查工作的基礎條件，逐圖斑開展全地類調(diào)查，查清每塊圖斑的地類、范圍、權(quán)屬等利用情況，掌握詳實準確的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和土地資源的變化情況，實現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足生態(tài)文明、空間規(guī)劃等工作的需要。所以，三調(diào)成果完全可以滿足村規(guī)編制的要求，待三調(diào)成果報備以后，可以直接使用三調(diào)成果作為基礎數(shù)據(jù)開展村級土地利用規(guī)劃編制工作，這樣可以節(jié)省大量的財力、物力、人力投入，并提高工作效率。目前，村級土地利用規(guī)劃編制使用的基礎數(shù)據(jù)主要是通過補充調(diào)查后的二調(diào)變更數(shù)據(jù)或者重新測繪形成的大比例尺數(shù)據(jù)，所以在數(shù)據(jù)采集處理過程中可以充分借鑒三調(diào)工作方法，實現(xiàn)快速、準確、便捷地開展村級土地利用規(guī)劃編制工作。

3.5 剛?cè)岵⑴e，科學規(guī)劃

剛性是維護規(guī)劃權(quán)威性和嚴肅性的客觀需要，而彈性是規(guī)劃實施可行性的必要保證［4］。村級土地利用規(guī)劃編制中應做到剛?cè)岵⑴e，落實鄉(xiāng)級規(guī)劃中基本農(nóng)田、耕地、村莊建設用地剛性指標的同時，也要結(jié)合村域?qū)嶋H情況，在保證建設用地規(guī)模不突破鄉(xiāng)級規(guī)劃指標、不占基本農(nóng)田的情況下，規(guī)劃的村莊建設用地位置和方向可以根據(jù)村域?qū)嶋H需求進行微調(diào)，可預留一部分建設用地指標為村域新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保證。

村級土地利用規(guī)劃的編制一定要做到科學規(guī)劃，不能采取一刀切的方式，應充分考慮民意，結(jié)合村域規(guī)劃定位，統(tǒng)籌按安排村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，合理劃定村莊規(guī)模邊界以及擴展邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線，并制定村級規(guī)劃管制規(guī)則，形成“村規(guī)民約”。

4 結(jié)語

村級土地利用規(guī)劃作為微觀層面指導農(nóng)村土地利用活動的詳細型和實施型規(guī)劃，在落實鄉(xiāng)級規(guī)劃任務的同時要充分發(fā)揚民主，尊重村民的主體地位，讓村民真正參與到規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)中來，并采納他們寶貴的意見和建議。也要結(jié)合村域自然資源稟賦、社會、經(jīng)濟發(fā)展水平精準定位，保證規(guī)劃的科學性，做到剛?cè)岵⑴e。

村級土地利用規(guī)劃也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力手段和重要保證，村級土地利用規(guī)劃的編制要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，必須明確其法律地位，同時需要與其他規(guī)劃充分協(xié)調(diào)銜接，推進“多規(guī)合一”，合理安排村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)土地精細化管理，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展。