重慶市農業項目財政補助資金股權化改革的風險控制研究

郭曉彬

（重慶工商大學，重慶 400067）

一直以來，國家對農業的財政資金投入在不斷加大，對從事農業生產的企業和合作社給予了大力支持，各類補助資金帶動了業主投入，推動了產業發展。但是，傳統的這種以無償補助為主的財政支持方式，績效缺乏有效考核，容易助長部門和企業“重資金爭取、輕資金管理”的傾向，產生“不用白不用”的心理，甚至通過包裝項目、重復申報等不當手段來獲取資金［1］。此外，在財政資金補助的這些農業項目中，除了基礎設施可以受益到普通農戶以外，大部分項目僅幫扶了企業，而落下了群眾，沒有收到很好的效益，也沒有起到幫扶群眾脫貧的作用。重慶市的農業項目財政補助資金股權化改革改變了以往財政資金無償投入的做法，變無償為有償，從而達到了既幫扶農業企業又幫助貧困戶脫貧的雙贏效果。

1 農業項目財政補助資金股權化改革的主要做法

1.1 改革的資金范圍和投入項目

各區縣每年統籌安排一定量的財政資金用于支持涉農產業發展，優先選擇生產效率高、發展效益好和盈利能力強的項目實施。農業企業和農村合作社申報的項目，自身籌集的資金應不低于財政補助資金的50%。

1.2 改革的實施企業和幫扶對象

主要選取以特色農業種植、加工、農業休閑觀光服務和特色旅游為主的農業企業和農民合作社。同時被幫扶企業要有一定的規模，法人主體明確，內部制度健全，資產信譽良好，財務管理和會計核算合法、規范、完備，具備完成項目建設和經營管理的能力；農民合作社要規章制度完善，產權結構明晰，管理運行良好。各級產業扶貧資金按照精準脫貧要求，量化給精準識別的貧困戶，重點選擇建卡貧困戶。

1.3 持股方式和股權管理

財政資金投入到農業企業的補助項目，農業企業、項目所在地村集體經濟組織和貧困農戶持股比例分別為50%、10%和40%。農民持股部分量化時需向建卡貧困戶傾斜。財政資金投入到農民合作社的補助項目，項目所在地村集體經濟組織、合作社領辦者和其余成員持股比例分別為10%、30%和60%［2］。農村集體經濟組織及其成員持有股份視同優先股，不參與實施項目的經營管理，每年按照持股金額的5%～10%的標準實行固定分紅。項目存續期一般為5～10年，存續期內農村集體經濟組織及成員不得要求退股，但成員內部之間可以轉讓。

1.4 項目管理和退出機制

一是項目公開申報，項目采取“公開申報、競爭立項”方式進行。二是實行保證金制度，項目審計驗收后，撥付財政補助資金到賬之前，試點單位要向財政部門規定的賬戶繳納項目補助資金的5%作為保證金，以確保紅利的發放。三是公示分紅信息，試點單位要公示真實有效的農民按股分紅名單及金額，接受當地群眾監督。四是項目存續到期后，農業企業贖回農村集體經濟組織。農村集體經濟組織收到后，應將農民持股部分平均量化到人（戶）。確因不可抗拒因素導致項目無法續存，參照國家對企業破產清算相關政策規定處置。

2 農業項目財政補助資金股權化改革中存在的風險

2.1 項目管理制度不健全

投資幫扶目標企業和項目的篩選、確定和后續的監督評價缺乏規范透明的操作流程和完善的制度保障，容易存在暗箱操作、權錢交易等腐敗現象，難以起到真正的扶貧助困的作用。

財政部門將項目補助資金投入企業或合作社之后，并未對資金的使用情況和項目的建設投產建立完善的監督管理機制，而且農業企業的內部控制制度不健全，難免會存在企業改變資金使用用途的現象，導致投入資金被浪費。

針對企業使用財政補助資金的效率和效果，以及項目的收益情況，并未建立相應的績效評價和審計制度，而且農業企業的風險控制制度不健全，難以針對潛在的風險問題進行防范和解決，從而導致項目發生虧損和財政補助資金的無效率投入，難以保證農戶的保底收益。

項目管理的整個過程需要財務管理和投資項目管理等專業知識，財政部門和相關人員的業務能力有待提高。

2.2 收益分配和虧損承擔的制度不健全

企業需按照持股金額5%～10%的標準向農戶實行年度固定分紅，在項目建設期不產生收益以及項目投產前期發生虧損的狀況下，企業如若履行分紅的義務，將導致大量的現金流出企業，不利于企業的資金周轉、項目建成投產和扭虧為盈；如若不履行分紅義務，將面臨財政資金退出的狀況，會給企業帶來更大的資金壓力。另外，如果企業在項目投產后發生虧損，虧損的承擔和分配并未作出明確的規定，缺乏例外情況的處理辦法。

3 農業項目財政補助資金股權化改革的完善措施

3.1 加強補助項目的全方位運作管理，保證財政資金合理和高效率使用

首先，加強項目篩選確定及后續監管的透明度和信息公開度，引入社會第三方機構共同參與運作管理。對于投資幫扶目標企業和項目的篩選和確定，涉及金額較小的情況下，可以聘請專業人員進行評定；對于涉及金額較大的項目，可以委托基金公司或投資公司進行評定及后續管理，這些社會機構將以其專業的人才知識和豐富的經驗對項目的選取和建設發揮幫助作用。

其次，財政補助資金投入企業后，財政部門要建立后續的跟蹤監督機制，要求企業提供資金使用情況的會計記錄；聘請專業人員對企業的內部控制制度進行完善；同時，可以由集體經濟組織或者村委會挑選合適的村民進入企業予以監督；引入社會第三方機構對企業資金運用提出專業化建議，協助企業做好項目的預算管理。

再者，聘請注冊會計師等專業人士對項目的建設運營和收益情況進行定期審計和績效評價，查找可能存在的潛在風險問題，并建立相應的預警和防范機制，提高風險應對能力。

最后，要加強對財政部門相關人員的業務能力的培訓，提高其專業知識和工作水平。進一步落實相關部門責任和獎勵機制，做到權責利對等。

3.2 完善收益分配和虧損承擔機制，保證各方利益

對于收益的確定，可以以當期的同行業銀行貸款利率為基準，并規定上升和下浮的區間。企業在項目建設期間或未盈利期間，可以以較低的固定利率向農戶分紅；企業項目盈利后，以固定利率分紅加盈利性分紅，對前期進行彌補，確保農戶收益的順利足額發放，也利于企業靈活安排資金的調度周轉［3］。企業發生連續虧損時，要合理確定項目虧損承擔比例，然后財政補助資金有序退出，投入新的項目中。

［1］羅荊.推進浙江省產業扶持財政資金股權投資改革的政策建議［J］.地方財政研究，2015（5）：75-77，89.

［2］張飛霞.益貧式增長視角下重慶市扶貧資金股權化改革的實施效果與政策優化研究［J］.法制與社會，2017（29）：130-131.

［3］何眉.政府財政資金股權投資改革研究［J］.財會研究，2015（1）：9-12.