農村小型水庫經濟功能與管理瓶頸研究

唐慧雅 董曉華，2 李國翔 楊芝辰

（1.三峽大學水利與環境學院，湖北 宜昌 443002；2.水資源安全保障湖北省協同創新中心，湖北 武漢 430072）

我國小型水庫數量眾多，占全國已建成水庫總量的95.2%以上，分布零散且廣泛，在現代化農業發展、地區經濟建設和區域生態環境改善中具有基礎地位和重要作用。然而，小型水庫在實際運營過程中存在諸多規劃和管理問題，降低了地方水資源利用效率，產生了安全隱患，不符合新農村經濟發展和生態環境協調的可持續發展路線。為確保小型水庫安全高效運行，在病庫加固排險的基礎上，更要打破單一的管理模式，實現相關利益主體在管理地位上的改變，提高管理和綜合利用效率，最終實現“再利用”已建成水庫資源，建設集實用、生態、經濟于一體的新型水庫，保障水庫在農村經濟發展中的“奠基”和“提效”作用。

1 小型水庫的分類及作用

小型水庫又可分為小（一）型和小（二）型水庫，其總庫容分別為100萬～1 000萬m3和10萬～100萬m3，我國農村小型水庫一般為小（二）型。小型水庫是農業灌溉用水的必要工具。其庫區產業結構相對單一，對自然依賴性強，存在水量優化調配的問題，即要綜合考慮不同時段的蓄、放、引、棄水量的分配，才能充分利用當地降雨徑流，減少整個灌區的棄水量和外引水量，保證各區的用水需求［1］。同時，小型水庫是建設農村小水電工程的基礎，建設容量100 kW左右的鄉村級小型水電供電系統，可以滿足分散的貧困家庭生活用電需求，甚至可以為小區域內的生產提供基本電力保障，對消除貧困有著十分積極的作用［2］。除水庫調蓄灌溉等在地方農業經濟發展中發揮作用外，水利風景區建設和依托于水庫的生態度假區建設也被提上了日程。集觀光、娛樂、休閑、度假于一體的庫區建設，豐富地方旅游資源，改善地方生態環境，對第三產業的發展起到積極的推動作用。除此之外，小水庫采取生態健康養魚技術，對幫助山區農民致富增收等也有重要作用。

2 小型水庫工程投產后存在的問題

2.1 病險水庫治理不善

由于小型水庫建設標準低下，建設年代久遠，加之管理不善，普遍在滲流、結構、抗震、金屬結構和安全管理等方面存在問題［3］。遇到大的洪澇災害，甚至存在潰壩的風險。

造成小型水庫存在病險的主要原因有4個［4］：①小型水庫工程建設標準低，且未有專門監督機制；②除險加固工程設計存在不足，忽視勘察工作，險情之前缺乏有財政資金支持前期監測，出現險情加固時也未有足夠的時間和資金進行勘察設計［5］；③設計方案變更隨意，缺乏科學合理的設計方案；④行政干預過多且資金緊，除險加固工程的施工、試驗設備陳舊，財政支持不足，導致存在違規操作現象，影響工程質量［6］。引起小型水庫潰決的主要因素是洪水漫壩。

2.2 運營管理短板凸顯

傳統的運營管理工作，多依靠地方水行政主管部門或者流域管理機構進行統一管理，多數水庫尤其是小（二）型水庫，在實際的管理安排中，存在“離得遠”無法點對點重點針對的問題，缺少相應有效的管理機構、單位。同時已有的管理人員的管理技能較低，管理方式落后，缺乏對水資源利用綜合調度管理的能力，甚至出現沒有管理人員的情況。大部分地方小型水庫沒有將運營水庫的固定經費納入地方年度財政預算支出，而是僅僅依靠地方農業灌溉或鄉鎮供水等方面的用水費來維持水庫運轉，狀況堪憂。

隨著時代的發展，農民的利益訴求在發生改變，希望政府和有關部門集中重點在農村小型水庫管理和利用、基礎生活改善和其為生產創收提供的可能性上。這種沖突根源于價值訴求的多元化發展和利益格局之間出現的差異性，使管理中的短板愈加凸顯［7］。協調農村小型水庫建設管理中第三方水事權益人的利益關系，維護農民這一相對弱勢群體的利益，保證地區生產生活發展的可持續性以及維護社會穩定問題，整合社會差異化的利益訴求，從而鼓勵各方積極地參與到小型水庫的管理工作中，是新時期應該研究的現實問題。

2.3 水庫水體富營養化和庫底泥沙淤積

管理單位為獲得經濟效益，除灌溉、供水、發電外，大力發展養殖業和種植業，導致水質受到污染，出現水庫富營養化現象，這是水庫水質污染的主要表現，即水庫水體中積聚了大量的氮、磷、腐殖質等植物營養成分，造成水體營養過剩，產生嚴重的不良后果［8］。同時，上游來水帶來泥沙，泥沙淤積庫底且無法得到及時清理排除，造成水庫庫容減小，影響水庫穩定性，增加水庫破壞風險。缺乏科學有效的管理方法，是造成該現象出現的主觀原因。客觀原因則是指受水庫自凈能力、區域自然地理氣候條件、水生生態系統和污染物特性等綜合影響。

2.4 水利旅游開發滯后

我國具有極其豐富的小水庫資源，但在一段時間內，人們忽視水庫在旅游資源方面的優越性，造成大量水利旅游資源閑置。其原因可歸結為以下三點：①水庫地理位置偏僻，資源有效開發有難度；②庫區人民生產不當，目光短淺，自然風景和生態系統被破壞，不能吸引游客；③水利部門缺乏有效的規劃和管理，致使水庫旅游功能得不到發揮。還有庫底淤積、水質惡化、水土流失等問題的出現，嚴重制約水庫正常功能的發揮和庫區旅游經濟的發展。

20世紀80年代初，我國就開始著手水利風景區的探索與開發建設，到2004年水利部陸續出臺了水利風景區建設管理的相關規章制度及技術標準。構建水庫型生態旅游濕地產業，對游客而言，既可以享受自然，又能夠體會到其社會參與功能；對地方人民而言，既享受其在農業和生活上帶來的便利，又增加了第二收入；對地方政府而言，既有利于生態環境保護，又有利于促進當地旅游業的可持續發展。旅游業作為朝陽產業和無煙產業，對環境的影響和破壞較小，能夠促進社會經濟發展，符合國家發展綠色GDP的思想理念。因此，如何合理保護和科學開發庫區旅游資源，促使水庫在實用、生態、經濟三方面融合，實現我國水庫水利風景資源的可持續利用，是水利、景觀、規劃、生態及水土保持等各方面專家學者所要思考的問題。

3 優化小型水庫庫區建設的建議

農村小型水庫具有多病險、潰壩概率高、失事風險人口多、產生社會經濟與環境影響大等諸多特點［9］。為實現水庫資源的高效配置和持續利用，建設前應結合地方用水需求科學規劃，合理分配水庫資源；建設中應進行風險分析，采用安全性高、經濟合理的工程設計；投產后應對病險水庫全面除險加固，并考慮農民利益需求變化，轉變利益主體在管理中的位置，提高管理效率。在高效綜合利用水庫的同時保護生態環境，調整水庫建設向服務業和旅游業為主的第三產業結構轉化，實現地方基礎設施完善、經濟高效科學發展。

3.1 提高水庫資源配置效率

為提高小型水庫在農村生產生活中水資源的調配效率，建設前即應重視科研工作，建立以水庫為中心的水利水電系統，設定庫區目標函數，擬定約束條件，建立優化水庫興利調度方式，更有效地利用水庫的調蓄能力，獲得更大經濟效益。

適當增加灌區灌溉設施管護建設費用，提高設施供水效率，建設科學的水價形成及水費收繳機制，建立適應市場經濟需要的灌區管理體制與運行機制，通過調節供水水價的時長機制，配合優化灌區水資源配置。

3.2 重塑小型水庫管理體制

鄉鎮綜合配套改革后，許多小型水庫運行管理機構撤并，管理責任主體不明，管護經費無著落，安全無保障，工程設施破壞嚴重，重塑小型水庫管理體制是需要討論的重中之重。

積極穩妥推進小型水庫管理體制改革，需要在水庫產權明晰的基礎上，重點做好以下三方面的改革工作：第一，落實水庫管理主體和管理人員。傳統庫區管理主體是政府部門，而受益主體是農戶自身，受益體不能自主行使管理權，造成管理效率低下。農村稅費體制改革減輕了農民負擔，也取消了農村小水利工程建設的義務工，這樣農戶的參與度進一步降低，農戶的需求與小水利工程的建設運行管理目標可能不一致，從而導致農村小水利工程的經濟效率部分得到充分發揮。再加上農村水利工程的投資主體是政府，一些受益面小的工程就不能得到政策支持，使少部分農戶不能從工程中受益。第二，明確小型水庫日常運行和安全管理責任。有效的措施應是受益者與直接參與者保持一致，讓農戶以灌區主人的身份參與灌區不同層次的管理，建立自主管理灌排區，使小水利工程的經濟效益直接體現在用戶身上。研究表明，農戶積極參與可以保證農戶需求與工程運行管理目標的高度一致性，兩者互動會產生良性循環、相互促進，提高管理效率，同時提高經濟效益，實現投資主體政府與收益主體農戶雙贏。第三，落實水庫公益性財政補助，穩定小型水庫運行管理和維修養護經費來源。政府可以通過資金支持、制度支持，激勵農戶積極投入勞動力甚至資金，減小政府投資壓力，擴大小型農田水利工程的收益范圍，從而惠及更多的水利投資項目。當農戶在建設、管理及運行中得到更多的利益時，會建立更有力的項目決策制度、資金監管制度、水利設備的產權制度、組織制度和水權制度，提供良好的制度環境，從而進一步激勵農戶的投入行為，提高管理效率和工程效益。

3.3 綜合整治庫區問題，構建水庫型生態旅游產業

小型水庫除險加固是解決病險水庫安全問題的重要措施，有利于保障地區經濟發展、居民安居樂業、社會長治久安。加固工程應在滿足防洪工程設計標準的前提下，進行防洪工程效益風險分析，確定最優方案，減少投資，節約成本。庫區污染整治是一個系統工程，涉及控污、副業整治、相關政策法規制定和環境監測體系建立等方面，如控制農業、生活及工業污染源的攝入；綜合整治水庫副業；建立政策法規，制定水庫水污染管理體系，加大對造成污染的企業和個人的懲治力度；建立水質監測網點，及時調整水庫運行方式，科學利用水庫水域等。

在綜合整治庫區相關問題的基礎上，構建水庫型生態旅游產業，在合理利用水庫資源的同時，尊重旅游市場與經濟效益在傳統旅游資源開發中的主導地位，實施可持續旅游發展方針，調整水庫建設向第三產業結構轉化，實現地方經濟社會的科學發展。

總的來說，水庫生態旅游產業的開發重點如下：①以水庫自然景觀為主，生態景觀相協調，重視對當地生態環境保護，體現旅游的可持續性；②吸引庫區居民參與，帶動當地經濟的發展，通過經濟收益使當地社區居民更加支持保護水庫區生態建設成果。與此同時，需認識到水庫生態旅游資源的開發與保護是對立的統一，不合理的開發利用會造成濕地生態環境的破壞。所以，在開發過程中要保護其脆弱的生態資源與環境。

［1］仇錦先，劉衛國，薛良儒，等.缺水型山丘區雨水集蓄利用規劃的幾點建議［J］.水利科技，2004（2）：17-18.

［2］周苗菲.小水庫群梯級聯合調度研究與應用［D］.北京：華北電力大學，2011.

［3］譚界雄，任翔.我國小型病險水庫病害特點及除險加固技術［J］.中國水利，2011（14）：31-33.

［4］劉春洋.小型水庫除險加固工程施工管理措施研究［J］.黑龍江水利科技，2013（12）：244-246.

［5］任翔，王秘學.病險水庫除險加固管理系統的信息結構研究［J］.人民長江，2011（12）：16-18，35.

［6］牛遠光.病險水庫大壩除險加固實例連載（之十）上石壩水庫大壩加固［J］.水利建設與管理，2002（5）：75-76.

［7］藍肖麗.利益分析視角下廣西農村小型水庫管理問題研究［D］.南寧：廣西大學，2012.

［8］唐曉鳳.水庫富營養化原因及對策［J］.四川水利，2006（5）：32-33.

［9］李超.小型水庫潰壩風險分析研究［D］.泰安：山東農業大學，2010.