關于江西省重要濕地征占用政策的思考
——基于林地征占用視角的橫向比較

劉勇平 溫輪勝

（江西省萬載縣林業局，江西萬載 336100）

1 加強重要濕地征占用管理的意義

濕地和海洋、森林并稱為三大自然生態系統，又被稱為“地球之腎”，它具有多重生態功能，包括涵養水源、凈化水質、保持生物多樣性和提供棲息地等，除此之外，濕地還能向人們提供多種經濟價值，如水產養殖、旅游等。自古以來，人們依水而居，據統計，有九成以上的人類城市位于河道湖泊旁，濕地對人類的生存和發展有著重要作用。然而，在很長一段時間內，人們對于濕地的功能認識不足，對保護濕地的意義缺乏正確認知，將濕地看作荒地、野水，列為待開發用地，甚至隨意圍墾、填埋，沒有將濕地和森林一樣進行嚴格保護。

近年來，國家對濕地保護工作的重視程度不斷提高，習總書記在十九大報告中明確提出“強化濕地保護與恢復”的目標任務，《江西省濕地保護條例》也規定“濕地分為重要濕地和一般濕地，省重要濕地的名錄由省人民政府林業主管部門會同有關部門審核，報省人民政府批準后公布?！边@既凸現了國家和省政府加強濕地保護管理的決心，也為江西省濕地分級管理提供了法律依據。

2 當前重要濕地征占用制度簡述

依據《江西省保護條例》第三十一條規定“進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占重要濕地，確需占用或者征收重要濕地的，應當符合土地利用總體規劃，征得省級林業主管部門的同意，并進行環境影響評價，依照有關土地管理法律、行政法規的規定辦理審批手續?！睋藯l款，江西省于2014年12月出臺了《江西省重要濕地征占用審核管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），目前江西省重要濕地征占用的流程、規定都源自此《辦法》。

《辦法》對重要濕地征占用規定如下：征占用流程由計劃使用重要濕地的主體提出申請，由重要濕地所在地（縣、區）林業主管部門初審并現地查驗，填寫查驗表并隨申請表送至設區市林業主管部門復審，通過后報送省級林業主管部門，省級林業主管部門批準后反饋。

通過對《辦法》的解讀，不難發現，這個流程與當下實施多年，較為成熟的林地征占用管理流程較為一致，但二者之間也有不同：一是林地要進行恢復，濕地征占用則沒有恢復的要求。二是林地恢復涉及費用問題，濕地則不涉及此問題。三是根據國家林業局第35號局長令有關要求，林地征占用地塊在規定年限內如未開工，則要按照要求收回地塊，濕地這方面沒有明確要求。

3 重要濕地征占用制度存在的不足

3.1 數據共享不完整 濕地的斑塊位置、面積數據、四至坐標和矢量數據是確定濕地征占用斑塊的位置和面積的重要前提，然而，在早期的第2次濕地資源調查期間，國家雖然下發了文件，由各縣區林業局工作人員進行了實地調查，但調查結果在國家層面匯總后進行了再調整，最終的數據到各縣區僅為一個濕地總量數據，沒有具體的斑塊數據，這種數據共享不完整的問題將影響濕地征占用過程中的現地復核效率與精度。

3.2 濕地邊界難確定 由于數據共享不完整，基層濕地數據缺失，單純依據現地查驗時的情況，將難以明確濕地邊界。濕地受氣候和上游供水等情況的影響，邊界即使在一個年度內都常常大幅變化，這對現地查驗濕地面積造成不小的阻礙。

3.3 占補平衡未出臺 2017年出臺的《濕地保護修復制度方案》要求對濕地要進行全面保護，“先補后占，占補平衡”，但目前占補平衡的具體管理辦法尚未出臺，地方出于經濟建設目的，不時需要使用濕地，但占補平衡管理制度的缺失，使得地方林業主管部門難以同步達成全面保護和占補平衡的保護要求。

4 重要濕地征占用制度需要突破的幾個方面

4.1 全面保護 國務院下發的《濕地保護修復制度方案》和省政府下發的《濕地保護修復制度方案》都明確提出了對濕地進行全面保護的要求。但依筆者理解，全面保護濕地就意味著對濕地的任何占用都將納入監管和審核范圍，這就需要對重要濕地征占用制度進行調整，或是提升全部濕地的保護級別，或是將“重要”字樣去除，但如果是前者，則“重要濕地”這個概念將不再有意義。因此，如果要將《濕地保護修復制度方案》落實到位，就有必要對現行的法律法規進行調整理順。

4.2 占補平衡 占補平衡是《濕地保護修復制度方案》提出的另一項要求，但如何確定占用面積？在哪里進行補償，補償標準如何，是僅按同等面積進行補償，還是必須整塊進行補償不得零星計算面積？同理，相同的濕地面積并不意味著相同的濕地生態功能。因此，要將濕地占補平衡落到實處，有必要出臺更詳細、更明確的管理制度，從而避免各地對政策的理解和執行尺度不一。

4.3 分級管理 《江西省濕地保護條例》將濕地分類為重要濕地和一般濕地，并明確重要濕地的征占用流程為縣、市、省逐級審核，但對于一般濕地并無明確規定。在如今要求對濕地資源進行全面保護的形式下，要想做好一般濕地保護，急需更加詳細的管理制度予以支持。