我國水產品質量安全可追溯治理問題考察及其對策

鄭建明， 廖尹航

(上海海洋大學文法學院，上海 201306)

2002年，歐盟頒布了《食品基本法》178/2002法案，由此起始水產品可追溯制度的強制性要求。隨后，美國和日本等發達國家也紛紛對水產品安全可追溯作出明確規定，水產品可追溯體系建設紛紛上升為各個國家的層次。從21世紀以來，以水產食品質量為重點的調查研究在深度和廣度方面都得到了較大的提升，這主要是由于漁業在鞏固中國食品安全和國際貿易形象方面發揮的作用越來越大[1-2]。國外發達國家水產品可追溯制度的強制性要求，正在倒逼我國出口水產品必須建立可追溯體系。隨著水產品市場供求關系的變化，我國人民的生活水平也在日益提高，水產品質量安全問題正引起全社會的廣泛關注和政府的高度重視，而水產品可追溯制度是有效解決水產品質量安全問題的政策工具之一。因此，認清我國水產品質量安全可追溯政府治理的現狀及其問題，并進一步分析解決對策，具有重要的研究意義。

在新時代背景下，水產品安全監管正越來越向水產品安全治理理念轉變，國外學者在水產品可追溯治理方面進行了大量的研究。可追溯能解決食品安全信息不對稱問題并能有效控制食品質量安全，食品可追溯體系被認為是可以向消費者傳遞食品質量與安全信息、識別食品安全風險來源的一個有機體或平臺[3]。食品質量安全可追溯體系的應用，能夠減少食品安全問題的影響范圍以及發生問題后的成本，加強企業的責任感以及對相關信息的公布是該系統在全社會范圍內得到推廣的重要原因[4-5]。阻礙中國農產品出口的食品安全丑聞一直是一個主要的研究課題，這些研究主要是要揭開中國食品安全政策的弱點和根本缺陷[6-7]。任何有關水產品可追溯方面的標簽計劃，無論是自愿的還是立法的，規范監管是為了防止濫用和欺詐[8]。水產品質量安全一直是世界相關國際組織關注的焦點，聯合國糧食及農業組織(FAO)和一些漁業組織為此開展了多項研究。2003年，FAO對海產品質量安全管理與評估進行了研究[9]。2005年，FAO將現代分析技術應用于保障海產品的安全性與可認證性[10]。2007年，NEAFC(North East Atlantic Fisheries Commission，即東北大西洋漁業委員會)專門召開了關于魚和漁產品追溯體系的會議，為可追溯體系在漁業管理中的應用出謀劃策[11]。2008年，FAO水產養殖認證指南專家研討會在北京召開，重點研討并形成《FAO水產養殖認證指南》終稿，這對于提高水產養殖產品質量安全水平起到了很大的促進作用[12]。近年來，FAO組織專家對當前全球水產可追溯體系的實踐情況進行了廣泛而卓有成效的研究[13-15]。國外學者的研究成果對于我國水產品可追溯體系的建設具有重要的參考意義。

國內學者對水產品可追溯政府治理的研究正處于呼吁和展望階段，集中于對可追溯體系作用的描述和政策建議。可追蹤系統的建立必須依靠政府調控和市場調節共同發揮作用，可追蹤系統本身并不能制造出安全、高品質的食品，知道某一產品在供應鏈中所處的位置并不能提高企業管理效率，保障食品安全[16]。有研究者從水產品追溯系統、標準、技術、供應鏈等方面對發達國家水產品追溯制度進行了比較研究，并為我國建立水產品可追溯體系提供了建議[17]。食品安全可追溯制度是實現食品安全監管的重要手段，該制度提出明確責任主體、強化政府監管職責、激勵企業積極參與、加快相關配套體系建立的建議[18]。基于水產品質量安全可追溯政策工具的特點，從中美兩國有關水產品質量安全可追溯性的法律法規和相關標準體系、監管部門設置和運行、技術的發展和應用等方面進行比較[19]。也有研究者對水產品信息可追溯體系的現狀和趨勢進行梳理，從系統復雜性角度對水產品信息可追溯體系進行構建，并從可追溯客體的復雜性、可追溯主體的復雜性、可追溯信息的復雜性方面對其進行分析，從技術信息協同、流通體系協同、主客體政策協同、利益分配協同等4個方面提出水產品信息可追溯體系協同運行的對策建議[20]。

本研究是在前人研究的基礎上，以水產品質量安全為研究對象，基于可追溯治理的理念，在對我國水產品質量安全可追溯治理的現狀進行調研和分析的基礎上，提出我國水產品質量安全可追溯治理面臨的問題，并為完善我國水產品質量安全可追溯治理提供理論支持和政策建議。

1 我國水產品安全可追溯治理的現狀分析

在食品安全管理領域，存在市場失靈的現象，政府的監管責任非常重大。同樣地，政府的職能在水產品質量安全管理方面也應該起到重要的作用。盡管政府在食品質量安全管理中發揮著重要作用，但是，政府在水產品追溯體系建設中應該重視自身的職能定位[21]。目前，我國水產品可追溯機制的建立也提上了日程。從表1可以看出，我國在水產品質量安全監管部門設置與運行方面，已經建立了以衛生部門為主導、其他多個政府部門分環節監管的可追溯治理體制。在具體監管任務方面，我國相關職能部門采取分工的形式，即一個環節由一個部門來承擔相應的監管責任。在具體監管方式上，輔助水產品的品種監管，如有水產品質量安全事故發生，則由各個地方政府來承擔責任。

表1 水產品可追溯政府治理的責任及其分工

在法律法規和政策支持方面，我國逐步提高了水產品可追溯監管的作用，已經頒布并實施了水產品質量安全可追溯相關的法律法規。我國中央政府和地方政府都非常重視通過法律法規的建設來推進水產品質量安全的治理，這些法律法規的頒布并實施，有力地推動了我國水產品可追溯體系的建設。從表2可以看出，我國政府高度重視水產品質量安全可追溯的監管，但是目前地方性的法律法規還比較少。

表2 我國中央政府和地方政府有關水產品可追溯治理的法律和法規

我國食品和水產品安全管理有關監管機構也積極地推動水產品安全的行業標準體系建設，并取得了一定的成效。這些行業標準直接或間接地推動了水產品質量安全可追溯體系的實施。從表3可以看出，水產品可追溯治理的標準體系在確保水產品安全方面具有舉足輕重的作用，我國政府高度重視水產品標準體系的建設。

在可追溯技術體系開發與應用方面，水產品質量安全可追溯相關編碼和識別技術在我國都得到了一定程度的應用。2006年12月，國家科技部立項開展“863”計劃子課題“水產養殖產品質量全程跟蹤與溯源系統示范應用”，廣東省成為該試點項目的唯一省份，我國由此開始水產品可追溯體系的推廣，在廣東省開展水產品追溯體系構建推廣示范試點工作，至2009年取得了階段性成果。2012年農業部漁業局在沿海6省2市開展水產品質量安全追溯體系建設試點工作。2012年6月，江蘇省水產品質量安全管理中心正式開通國家“863”計劃成果的可追溯系統。之后幾年內，該系統在整個江蘇省得到了強有力的推廣和應用，尤其是江蘇省的水產養殖企業開始積極使用該系統。

表3 我國中央政府和地方政府有關水產品可追溯治理的標準體系

從2013年起，中國水產科學研究院聯合全國水產技術推廣總站、江蘇捷安信息科技有限公司，全面啟動中央級水產品質量安全監管追溯體系的建設和示范，完成了覆蓋“中央-省-地市縣-企業”各級監管追溯體系的構建。2015年，由蘇寧云商集團股份有限公司、江蘇省海洋與漁業局主辦，蘇寧易購、江蘇省水產品質量安全中心合作簽約的“江蘇優質水產品”電商平臺及上線啟動儀式在蘇寧易購總部成功舉行。由此可見，我國地方政府正應用現代高科技技術，積極推行可追溯體系的科技化與現代化。到目前為止，我國各沿海省(市)水產品質量安全可追溯體系在信息記錄、信息傳遞、信息載體和產品追溯信息平臺建設方面初見成效。沿海各個省(市)及其下屬的區、縣政府，都積極開發和應用水產品可追溯信息技術體系，加強水產品可追溯治理。從表4可以看出，廣東、江蘇和山東在水產品可追溯體系的應用方面取得了重大的進展。

表4 我國水產品可追溯信息平臺建設和地方政府的應用情況

2 我國水產品質量安全可追溯治理問題及其原因分析

2.1 我國水產品質量安全可追溯法律法規存在的問題及其原因

近年來，我國關于食品安全方面的立法進程有所加快，但依然滿足不了實際生產、銷售和消費的需要，包括水產品追溯在內的相關食品安全法律法規依然嚴重缺失。首先，在一些相關領域存在法律法規的缺位或空白，我國當前仍沒有相關法律對國內水產品的追溯作出明確、強制性的規定。其次，一些法律的規定過于粗疏和零碎化，難以切實保障某些安全措施的應用，我國關于水產品追溯的規定只零碎地出現在一些漁業或食品安全相關法律規定中。再次，法律的層次不夠完整，如盡管有一些措施有原則性的法律規定，但是缺少配套的專門規定，讓法律的規定流于表面，很難起到實際作用，我國水產品追溯盡管在一些相關法律中有原則性規定，但是相關規定模棱兩可，造成監管部門真空和企業出現機會主義空間，規避法律規定而沒什么損失。最后，某些法律規定或中央與地方的規定存在相互沖突、矛盾的地方，這是某些規定難以長期有效地施行下去的原因所在。

此外，我國在關于水產品追溯法律相關的標準體系方面也存在一定的問題。只有對水產品進行統一的編碼，對質量標準進行統一的規定并且考慮不同平臺、不同設備的兼容性，才能對水產品進行準確、方便的追溯。從我國的具體實踐來看，在水產品相關標志標簽標準、信息數據編碼標準等方面也存在缺失、矛盾、不足等問題。我國設有產品質量國家標準和食品衛生國家標準兩大標準體系，截至2009年，已經發布涉及食品安全的國家標準1 800余項、行業標準2 900余項。這兩大標準體系由不同部門制定，相互間缺少溝通和銜接，缺乏科學性與可操作性。有研究表明，我國國家標準只有40%左右等同采用或有效采用了國際標準，食品行業國家標準的采用率只有14.63%，且龐雜不一，衛生、質量監督各行其是[22]。這些標準存在的不統一、不協調，使得我國水產品追溯機制的進一步推廣和建立面臨著瓶頸。

由于每個部門都關注各自部門能直接或獨立管理的事項，對于橫跨水產品鏈條、橫跨各個部門的需要各部門前后聯系起來處理或者共同處理的食品安全共性制度卻沒有給予關注或者關注度不夠，因而容易產生法律空白[23]。水產品追溯是一個涉及多部門、多環節的系統過程，而我國在社會變革過程中存在的“部門利益化、利益法制化、法制部門化”的現象阻礙著我國水產品追溯制度的完善，由此也導致執法過程中的重復執法、分頭執法等局面的出現。

2.2 監管部門的設置和運行存在的問題及其原因

我國食品安全監管部門由衛生部門、質檢部門、工商部門、農業部門和食品藥品監督管理局等多個部門組成，這樣的格局有利于各部門形成對自己分管環節的專業化管理，但是同時也帶來了如下幾個問題。

第一，監管部門設置本身導致的問題。我國水產品安全監管和執法部門有5～6個，這些部門分管的職能不可避免地存在交叉重復，從而導致執法過程中的交叉重復執法，這樣不僅使企業疲于應付，而且極大地浪費了公權力，執法也由于缺乏整體性而達不到應有的監管效果，很多執法行為流于走過場、走形式。此外，部門設置過多，也易使部門本位思想嚴重，從而出現“有利益”的地方，各部門爭相爭取監管權、爭相執法，一些“沒有利益”的環節就會出現空白，而這些環節很可能就是出現食品安全重大漏洞的地方。由于我國水產品安全監管部門政出多門，導致監管執法交叉重復，部門化損害公眾利益，缺乏整體性而導致監管空白的存在，運動式執法而使監管治標不治本。

第二，我國水產品安全監管部門的監管理念導致的問題。我國水產品安全監管部門的執法傾向于事后的懲處和彌補，而對事前、事中的監管不夠，水產品追溯是涉及事前、事中和事后的“從農田到餐桌”的全方位監管，這需要監管部門轉變執法理念。事后監管的理念表現在監管部門傾向于運用運動式的單獨或聯合執法，容易產生以罰代管的問題，導致治標不治本，這也使得一些食品安全事故屢屢發生，同樣的問題反復出現；各監管部門對事前、事中監管的缺乏導致在出現問題時互相推諉，在平時的監管中也容易出現混亂，不利于我國食品安全監管的科學化、整體化，不利于良性長效監管機制的形成。

正是由于以衛生部門為主導、多部門分環節監管的水產品安全監管體制，為我國實施水產品追溯機制提供了一定的基礎。同時，也使得我國水產品質量安全可追溯監管部門存在上述問題，帶來水產品質量監管的困境。我國政府的管理實踐傾向于“事后”管理，“問題發生之前，是‘政府最小化’狀態，問題發生之后，是‘政府最大化’狀態，幾乎耗費所有資源去應對某一問題，整個市場規則為之停擺”[24]。這樣的管理模式帶來了我國可追溯領域實施的困難重重。

2.3 技術發展和應用情況存在的問題及其原因

雖然我國水產品質量安全可追溯技術體系得到了一定的發展和應用，尤其是我國沿海省(市)的政府積極開發與實施可追溯信息技術，但是與國外發達國家相比，我國在水產品質量安全所需要技術的開發和應用方面主要存在以下幾個問題：

(1)在技術的發展和創新方面。無論是國家還是企業，對水產品追溯技術方面的關注還不夠，技術資金投入仍不足。目前，我國的水產品追溯技術在產學研方面沒有實現深度融合，發展缺乏可持續性；此外，我國在農產品追溯的標準和技術方面過于依賴國外技術，嚴重缺乏技術上的自主創新。由于我國對水產品安全的監管是分環節式的，對水產品的追溯也涉及多個環節，不同環節的技術也可能缺乏銜接性、整體性。

(2)在技術的應用方面，還沒有形成全國性統一的信息平臺。不同的水產品可追溯查詢信息系統只是在一定區域內實現追溯管理，并且不同身份的信息系統之間存在互不兼容的現象，這給廣大消費者、政府部門帶來極大的不便利。我國水產品追溯查詢信息系統呈現出碎片化問題，不能實現可追溯信息共享。此外，現有技術也存在標準不統一、不兼容的情況，各地的追溯平臺缺乏溝通互聯，不利于全國形成一張網，給形成統一的監管帶來了極大的阻力。因此可見，我國需要盡早建立統一的水產品追溯信息平臺，建立水產品身份網上查詢系統，包括信息標志、系統數據規范等要素[25]。

(3)信息咨詢和技術服務缺乏。可追溯體系可持續發展受到社會參與度低的制約，例如記錄信息缺乏真實性和有效性，無法作為地方監管部門跟蹤執法的依據，加入追溯系統的企業或合作社的負擔增加，且回報不理想，甚至還要承擔追究責任的風險，消費者也缺乏對追溯產品的了解等，造成追溯系統采集的信息不能滿足相關利益者的要求，使相關利益主體缺乏參與水產品質量安全追溯的意愿，進而導致推廣應用追溯系統比較艱難。我國目前建立了一些基于條形碼的追溯體系平臺和相應的子系統，但是條形碼技術相對較為落后，無論從讀取的效率、信息存儲量、條形碼本身的易損度來說都比不上相對讀取速度更快、存儲信息量大、能夠進行防偽追蹤的電子標簽技術，但是電子標簽的成本遠遠高于條形碼的成本，從而降低了各生產流通環節的主體應用意愿。這種缺乏前瞻性的考慮不利于我國水產品追溯技術的長遠發展[26]。

由于我國在水產品可追溯技術體系方面的開發起步較晚，技術創新和發展意識不夠[27]；水產品質量安全可追溯還沒有得到強制性實施，政府對于技術開發和實施的財政資助不足，導致水產品可追溯技術體系的開發不足。

3 完善我國水產品質量安全可追溯治理的對策

通過對我國水產品質量安全可追溯治理存在問題的原因進行分析后，要解決我國水產品質量安全可追溯治理的問題，可以從以下幾個方面進行完善和改進。

3.1 制定并實施有利于可追溯體系發展的法律法規和標準體系

(1)國家司法行政部門應該建立科學的立法制度，填補現行有關可追溯體系方面法律法規的漏洞。我國現行法律法規應該對水產品可追溯體系的實施作出強制性的規定，健全水產品質量安全的市場準入制度、水產品召回制度、水產品安全社會信用體系，從而對水產品的生產、加工、包裝、運輸、儲存、銷售及進出口等所有與水產品有關的環節進行監管，強制要求一定規模的水產品企業必須建立可追溯機制。目前我國沒有專門的強制性水產品可追溯法律，一些操作指南也由于級別和權威性較低而難以推廣應用。

(2)漁業行政主管部門需要建立統一的水產品質量安全可追溯標準體系，用于指導漁業企業和漁業合作社建立水產品可追溯制度。我們需要合理布局法律法規體系，淘汰法律法規不合理、相互矛盾之處；要以《食品安全法》為根本，在此基礎上編制地方水產品追溯法規保障的絡；需要加快立法和法律修訂進程，對這些矛盾沖突之處盡快予以澄清，堵住尋租空間，強化法律落實。統一的水產品標準體系是實現全國范圍內跨地區可追溯的前提條件，水產品標準體系主要包括技術應用標準、追溯系統構建原則、實施指南、運行維護指南等。我國可以通過加強產業內在機制的研究，改變水產品追溯領域在某些環節過低、過少、矛盾沖突的現狀，確保水產品在國際市場和國內市場上達標。

3.2 協同政府部門的資源以提供良好的水產品質量安全保障服務

(1)我們需要做好專管和統管的結合，需要明確各個政府管理部門權屬、合理分工。“專管”即專門管理，“統管”即統一管理。我國可以成立一個強有力的統一管理部門，建議由農業農村部漁業局相關部門來擔當此任，在此基礎上優化其他政府部門的職能，形成科學合理的水產品質量安全政府治理協調機制。只有明確了可追溯產業鏈上各部門的權屬，才能解決職能部門間爭權奪利、推諉扯皮的問題。為此，我們需要將立法權和執行權分離開，并對執法錯位、執法失職等消極執法、積極違法行為的責任和懲處作出明確規定，以提高水產品可追溯監管的效率和質量。

(2)需要注重水產品安全治理方法的科學合理性。政府部門設置的有效性必須通過執法實踐予以落實，我國食品安全執法方式存在的不足亟需解決，在水產品安全領域同樣如此。我們需要改變管理理念；我們的管理實踐傾向于“事后”管理，問題發生之前，是“政府最小化”狀態，問題發生之后，是“政府最大化”狀態。改變這種狀況需要將“事前”“事中”納入管理實踐。要改變“事后”管理理念下“懲罰執法”的執法實踐，需要立法規范處罰方式的運用，建立常態化監管機制。為了改變發證式管理背后的懶政惰政和腐敗，就需要創新管理方式，可以考慮引入非營利組織和獨立檢測機構，并發揮社會力量加強對政府管理部門的輿論監督。

3.3 加強水產品可追溯信息技術的開發和運用

(1)要加強對水產品可追溯信息技術創新的資金支持，建立產學研一體化的技術創新機制，著重加強技術創新的整體性，實現水產品可追溯信息平臺互通、信息共享。我們需加強政策導向和宣傳，充分發揮水產科研院所的創新資源，鼓勵企業自主創新。針對目前我國水產品可追溯信息缺乏統一性的現狀，我們要盡早建立統一的水產品質量安全可追溯信息平臺，建立水產品網上查詢系統，包括信息標志、系統數據規范等要素。建議由中國水產科學院牽頭，聯系我國水產領域科研比較領先的單位，做好全國統一的水產品追溯信息平臺的研發與應用。另外，科學合理設計我國水產品質量安全追溯信息交換服務中心和追溯數據管理中心的框架，推進水產品質量安全追溯的技術應用研究。真正實現跨地區、跨級別信息查詢，打破條塊分割，唯其如此，才能讓水產品可追溯機制真正發揮其作用，確保水產品質量安全。

(2)大力推進水產品可追溯技術的推廣和應用。技術創新的根本目的還是在于運用，比較大的漁業企業是政府主管部門進行技術創新推廣和應用的重點對象，可以通過一定的財政支持政策，鼓勵其進行可追溯技術創新和應用，發揮這類企業在可追溯技術采納和應用方面的示范帶動作用；我國目前技術推廣應用的難點在于小微漁業企業，這類企業的資金和技術開發能力非常有限，進行可追溯機制建立將是一個比較大的成本支出，這就需要政府財政的大力資金支持。無論是大型漁業企業還是小微漁業企業，進行可追溯信息技術推廣時要注重技術的適用性，以保證水產品質量安全可追溯信息的可持續運用。整合管理部門資源、強化管理效果離不開財政資金支持，為此，我們需要加大對水產品可追溯技術開發的財政投入。