我國食藥檢驗檢測機構整合問題探究

史 忍

(中國人民公安大學 研究生院,北京 100038)

1 問題的提出

2013年4月發布的《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》指出,各地在體制改革期間要關注食品安全檢驗檢測資源的整合,構建地區性的檢驗檢測中心。2014年下半年,地方食品藥品監督管理局逐步開展了食藥檢驗檢測資格、職能及配套設施設備的整合改革。2015年1月，國家食藥監管總局在充分考量食藥檢驗檢測操作專業性以及技術性的基礎上,發布了《關于加強食品藥品檢驗檢測體系建設的指導意見》,指出到2020年構建并發展完善以縣市級檢驗檢測機構為基礎,省一級檢驗檢測機構為支架,國家級檢驗檢測機構為領頭羊,高效、權威、公正、科學的食藥檢驗檢測機構體系,充分調動第三方檢驗檢測機構參與的積極性,促進其檢驗檢測能力基本適應食品藥品生產和監管發展的總體需求。

我國食藥檢驗檢測機構整合工作已提上了重要的議事日程,但從當前各地整合工作現狀來看,依然存在諸多不足,如機構改革尚不到位,檢驗檢測專業人才短缺,檢驗檢測技術落后等，需要對這些問題進行分析,并提出相應措施。

2 我國食藥檢驗檢測機構的現狀及不足

統計數據顯示,截至2016年底,我國各類檢驗檢測機構已增至34487家,其中國家產品質量監督檢驗中心681家，全國現有產品質量、體系認證機構312家,檢驗檢測認證行業年度營業收入逾2000億元人民幣。自2015年國家質檢總局發布《全國質檢系統檢驗檢測認證機構整合指導意見》以來,全國大部分縣級檢測中心已初步完成食藥檢驗檢測機構的整合任務,但基本上仍然流于形式,整合后如何更有效地開展相關工作并未明晰。當前我國檢驗檢測機構仍存在很多不足。

2.1 檢驗檢測機構資源分布不均

從全國范圍來看,各地區檢驗機構的數量、檢測水平以及收入所得和當地經濟發展水平呈正相關。從各省份來看,各省檢驗檢測機構多分布于省會以及相對發達的城市,而經濟發展水平相對落后的城市則數量較少,不能全面有效地開展檢驗檢測工作。以甘肅為例,2017年初,對該省各級別檢驗檢測機構數量及機構狀況進行統計,結果顯示：全省共有14個市州,具備食品藥品檢驗檢測綜合能力的有4個市州,占研究對象的28.57%；有10個市州分設了食品藥品檢驗檢測機構，在這分設的10個市州中,新建成食藥檢驗檢測機構并具備初步檢驗資質的只有5個市州,縣區級以及鄉鎮級檢驗檢測機構現狀慘淡,數量嚴重不足,資質不達標；在全省86個縣區中,只有2個縣區的食藥檢驗檢測機構可以承擔部分檢驗檢測任務,其他縣區均不具備資質。

2.2 檢驗檢測機構設置重疊

各政府部門職能權限不同,監管內容有異,因此各部門均設有獨立的監督實驗室。這些部門的部分監督職能交叉重疊,但是各部門之間缺乏溝通,各自為政,導致一些新型檢驗檢測技術和高水平檢測手段缺乏開發條件,很多低水平的檢驗檢測技術重復操作,最終造成食藥檢驗檢測水平滯后及食藥安全事故頻發。檢驗檢測機構設置重疊造成反復建設投資,浪費了檢測資源,同時各實驗室的閉塞狀態也嚴重阻礙了檢驗檢測技術水平的提升。

2.3 檢驗檢測機構缺乏統一的行業標準

作為質檢機構檢驗檢測的唯一標準,食藥檢驗檢測標準的精確程度及其客觀性、可行性直接影響食藥安全的程度。和發達國家相比,我國目前實行的食藥檢驗檢測體系標準差距較大,主要表現為檢驗標準的不完善。如：某些食藥添加劑的用量規格和添加范圍缺乏明確的標準;在檢驗檢測標準中甚至沒有將某些食藥添加劑列入檢測名單;雖然某些食藥添加劑的使用范圍和用量在政府出臺的官方文件中有明確規定,但卻沒有詳細說明相應的檢測方法。因此相關機構在對待食藥問題及進行檢驗檢測時就會出現無據可依的情形,使得一些不法商家有漏洞可鉆,同時也給食藥安全帶來極大隱患。再比如,目前我國食品藥品普遍存在農藥、獸藥殘留問題,甚至更為嚴重的重金屬殘留物超標問題,但目前針對食藥殘留物的檢驗檢測技術相對單一、落后,缺乏統一的檢驗檢測標準,這是當前我國食藥安全領域的潛在風險。在《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》(GB 2763—2016)中,有34種農藥未提供相應的檢驗檢測方法和標準,28400種食品添加劑中沒有提供安全限量標準的占比80%。以上種種怪象將檢驗檢測機構置于有標難依、無標可依的尷尬境地。

2.4 檢驗檢測技術水平有待提升

當前我國食藥檢驗檢測技術水平不高,對于食藥安全的管控力度不夠,主要體現在以下幾點。一是目前的檢驗檢測技術無法對食藥全過程(從生產、加工、成品到運輸)進行監管,目前比較常見的方法是抽樣檢測,這使得一些不符合國家食藥安全標準的劣質有害產品進入了流通市場。二是食品檢驗檢測技術依然滯后。在常規項目檢測中,食藥的快速篩選、檢測技術還處于起步階段,以農藥殘留為例,美國FDA可檢測出360余種農藥,德國可檢測出325種,加拿大可檢測出251種,而我國目前尚缺乏能夠同時檢測出上百種殘留農藥的多殘留檢測技術,且關于殘留動物性激素、膨松劑、過氧化氫及甲醛等的檢測技術仍欠缺。三是部分地區食藥檢驗人員專業程度不夠，技術不精,無法勝任檢測工作。此外,部分地區檢驗人員老齡化現象嚴重,缺乏新生的專業檢測人員儲備。四是缺少專業的食藥檢驗檢測質量監管人員,直接導致食藥安全檢驗檢測缺乏統一標準,管理失范,工作質量和效率無法得到保障。

2.5 檢驗檢測工作信息共享不到位

目前從全國范圍來看,很多地區都建立了針對食藥安全監管的信息檔案網絡系統，然而這一系統一般只歸衛生計生局以及食品藥品監督局的內部監管人員使用,與相關行業間的共享嚴重不足。除此之外,我國食藥檢驗檢測采取分階段監管,負責各監管環節的相關部門都有獨立的檢驗檢測設備儀器和機構,但是各環節的檢驗檢測結果沒有實現共享,檢驗檢測工作重復,例如在農產品生產、流通以及餐飲服務環節都分別展開農藥殘留快速檢測,造成了一定的資源浪費,檢測數據也未得到充分利用。

3 我國食藥檢驗檢測機構整合的路徑選擇

3.1 推進檢驗檢測機構縱向和橫向整合

首先推進檢驗檢測機構在部門內和系統內的整合。以推進部門內和系統內檢驗檢測認證機構整合、同城同類檢驗檢測認證機構整合為重點。其次推進跨部門、跨行業整合。對于相同產品分屬于不同部門及關乎國計民生的檢驗檢測認證職能展開整合,打破原行業部門的分裂格局,避免檢驗檢測認證機構的重復建設。鼓勵條件成熟、技術先進的產品或領域開展跨層級、跨行業、跨部門的整合。最后推進跨層級、跨地區整合。建立競爭有序、開放統一的檢驗檢測認證市場體系,打破地區、層級割據,提高資源利用效率。根據分級負責、分業推進的整合原則,充分發揮各機構的積極性、主動性和創造性,優化資源配置和區域布局,形成與當地發展水平、產業結構和區域格局相適應的檢驗檢測認證服務體系。

3.2 構建檢驗檢測機構的協調機制

一是協調好縱向和橫向的關系。縱向上，各省要理清省級、市州級、區縣級各層級食藥檢驗檢測機構在業務上的區分；橫向上，要重點關注食藥檢驗檢測機構與食藥監管部門之間的信息傳遞關系、各機構與本級政府之間的行政隸屬關系,以使各層級、各部門職責明確,合理安排任務，并將工作落實到位。二是協調好監督執法與檢驗檢測的關系。在經過第一輪的初步檢驗檢測之后,確定合理的抽檢監督流程與比例,實現食藥安全的最大化。實現各部門各檢驗檢測機構與監督部門之間的良性互動與有效溝通,構建信息共享平臺,確保部門之間的有效銜接。三是明確各檢驗檢測機構的職責范圍。劃分各機構管轄區域時應遵循就近原則,避免惡性競爭。區縣一級檢驗檢測機構在完成本轄區的抽檢任務后，原則上應送上級州市檢驗檢測機構進行進一步檢測,各州市機構的檢驗檢測對象也僅限于本轄區內各縣區。對于個別不具備綜合性檢驗檢測資質的州市,原則上送就近州市檢驗檢測機構進行綜合性檢測。各州市以及區縣檢驗檢測機構應加強信息共享,建立相應的指導機制。四是理清復檢和抽檢的關系。作為保障食藥安全的關鍵一環,復檢工作的重要性不可忽視。要根據現有資源和實際情況明確復檢單位及其職責定位,避免不必要的浪費,以最少的成本最大限度地發揮復檢單位的效用。五是建立部門間協作機制。各級相關職能部門和檢驗檢測機構做好溝通工作,定期召開會議,及時通報檢驗檢測工作中出現的問題,實現信息實時共享。實現抽檢、復檢監督以及監管等環節的良性互動,有效提升食藥安全檢驗檢測工作的效能。

3.3 提升檢驗檢測技術水平

針對我國食藥檢驗檢測現狀,我們應該學習國際先進檢驗檢測技術和經驗,結合目前食藥檢驗檢測不斷變化的特點,深入研究具體操作環節,盡快在食藥檢驗檢測技術上取得新的重大突破。除此之外,在現有人才結構的基礎上推動人員整合,充分發揮人才資源的作用。一方面，要提升整個食藥檢驗檢測隊伍的素質,加強專業技術人員檢驗檢測技術能力的培養,提高基礎隊伍適應市場變化的能力。要不斷強化人才培訓工作,對能勝任相關工作、操作能力強的技術人員定期進行新技術、新機器、新項目的培訓。另一方面,要制定“引智”計劃,為相關人才提供優惠政策,吸引具備食藥檢驗檢測技術的高素質人才。另外，要在整合現有設備的基礎上,按照“適用為本、適度超前、省內領先”的原則,購入先進的檢驗檢測設備,合理規劃檢驗檢測場地、分配配套設施,力求將現有檢驗檢測機構打造成現代化的綜合性檢驗檢測中心。對于縣區級的檢驗檢測機構來說,要積極推動快測機構的發展,改善工作環境,強化初步抽檢功能,以符合檢測規范。

3.4 充分實現檢驗檢測機構的資源共享

應將新型互聯網技術作為推動食藥檢驗檢測技術發展的新生力量。當前,可以借助“互聯網+”“云計算”等技術構建食藥檢驗檢測信息共享平臺,整合各單位檢測數據,建立專項數據庫,促進檢驗檢測技術的發展。與此同時,還可以借助互聯網平臺,公布相關檢測檢驗數據和結果,實現食藥檢驗檢測的公開透明化,推進食藥檢驗檢測“陽光工程”的建設。除此之外,公開發布食藥檢驗檢測數據和結果有助于民眾了解與自身利益休戚相關的信息,推動食藥檢測檢驗的外部監督。同時,要積極構建食藥檢驗檢測信息共享平臺,實現各層級檢驗檢測產品信息、過程及結果的共享,健全協調工作機制,完善產品追蹤機制,避免重復檢驗造成的資源浪費。

3.5 完善與第三方檢驗檢測機構的競爭格局

相較于國有檢驗檢測機構,一些承擔食藥檢驗檢測任務的第三方食藥檢驗檢測機構(包括科研院所、高等院校以及民營機構等)受限較多,目前尚未培育出“布局合理、實力雄厚、公正可信的檢驗檢測認證服務體系”。第三方食藥檢驗檢測機構的發展,既可促進檢驗檢測專業技術的提升,也可以與政府設立的相關檢驗檢測機構形成功能互補。當前，我國應大力發展第三方檢驗檢測機構,即社會性檢驗檢測機構。這種機構具有獨立性和自治性,能最大限度地減少政府干預,不易受利益驅使和行政意志支配,其檢驗檢測結論具有一定的客觀性和公正性。