衡山縣獸醫社會化服務體系建設實踐與發展探討

曠志斌，王維，顏昌茂，崔德云，謝菊芳

（湖南省衡山縣畜牧水產局，衡陽 421300）

1 獸醫社會化服務體系建設探討

1.1 現狀情況

根據《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2016年，中國肉類總產量8540萬t，禽蛋產量3095萬t，牛奶產量3602萬t，肉類總產量和禽蛋產量穩居世界第一，牛奶產量居世界第三，中國已成為名副其實的畜禽養殖業大國。然而畜禽養殖污染、生產規模小、抗風險能力差、畜禽水產品質量安全、科技應用率、產業結構不合理是我國畜禽養殖業發展不容忽視的難題，也是制約我國畜禽養殖業發展的重要因素。因此，以實現畜禽養殖業可持續發展為原則，將實現畜禽養殖業現代化，農民收入持續增長作為工作中心，做好環境保護、科技應用、生產發展、利益分配、產業結構調整等工作，構建獸醫社會化服務體系是當前畜禽養殖業發展的重要課題。

1.2 研究背景

改革開放以來，我國畜禽養殖業飛速發展，畜禽養殖業產值在農、林、牧、漁業產值中的份額穩定上升，已經成為我國農業和農村經濟中最有活力的增長點和最主要的支柱產業，也是農民經濟收入的主要來源之一。當前，我國正處于轉變經濟發展方式，產業結構轉型升級的關鍵時期，獸醫服務需求也從過去的品改、診療、閹割等向以良種繁育、飼料供應、防疫檢疫、品牌打造、市場營銷、科技推廣為重點的全方位、綜合性社會化服務轉變，構建新型獸醫社會化服務體系是實現畜禽養殖業轉型升級、可持續發展的必然要求。

1.3 研究意義

獸醫社會化服務體系建設，有利于提高獸醫服務能力、層次和質量，為畜禽養殖業生產發展提供專業性、多樣性和公益性服務，滿足畜禽養殖業生產發展需求，促進畜禽養殖業轉型升級進程及農村經濟的可持續發展；有利于應對當下復雜多變的動物疫情形勢，充分利用體系力量，統合獸醫行業資源，調動各獸醫服務主體的力量，形成動物疫情群防群控的工作局面；有利于行業監督和管理，獸醫社會化服務體系下，各服務主體需要承擔法律規定的主體責任明確，權責清晰，便于政府對行業進行監督和管理。

1.4 研究目的

通過構建新型獸醫社會化服務體系，利用其專業化、標準化、組織化、社會化等特點，滿足新形勢下畜禽養殖業發展的多種需求，實現畜禽養殖業轉型升級、農民收入持續增長。保障養殖生產安全、動物產品質量安全、公共衛生安全和生態安全。

2 獸醫服務現狀

2.1 公共服務

目前，我國獸醫公共服務提供主體主要為各級動物疫病預防控制機構、動物衛生監督執法機構、屠宰辦和鄉鎮動物防疫站等。動物疫病預防控制機構主要提供動物疫病的監測、診斷等技術支持。動物衛生監督機構主要開展動物、動物產品檢疫及動物防疫監督工作。屠宰辦主要負責屠宰場監測、檢疫。鄉鎮動物防疫站提供畜禽強制免疫、免疫監測和疫情監測、采樣等公益性服務。但同時，獸醫公共服務機構因相關法律法規滯后、官方獸醫體系不明確等因素，導致出現了職責任務不清、權責不對等情況，加上經費保障不足、人員素質不高、服務手段落后等實際難題，尚不能完全成為獸醫社會化服務的依托[1]。

2.2 社會化服務

國內獸醫社會化服務組織主要有以下幾種方式：動物診療機構、企業獸醫服務體系、獸醫大專院校和科研院所、專業合作組織、行業協會等。其中動物診療機構主要提供動物診療和其它獸醫服務，限于自身水平參差不齊，無法滿足日益高漲的市場需求；企業獸醫服務體系依靠自身獸醫技術服務團隊為公司及其客戶提供獸醫服務，由于企業與農戶利益聯系不緊密，企業僅以銷售產品為養殖戶提供初級服務，不能為養殖戶提供急需的養殖技術和信息；獸醫大專院校和科研院所與養殖戶的合作，主要在品種改良、技術研究等方面，規模小，實驗性質較強，難以全面推廣；養殖專業合作社和行業協會能夠為成員提供較完善的綜合性的獸醫服務和技術交流平臺，但目前國內還處于初級階段，行業協會組織松散，專業合作社流于形式，管理僵化，實際上處于停滯狀態，沒有完全發揮作用[2]。

3 發達國家獸醫社會化服務體系簡介和優勢

3.1 發達國家獸醫社會化服務體系簡介

發達國家十分重視發揮生產者組織作用，具備完善的社會化服務體系，獸醫公共服務體系和獸醫社會化服務體系緊密聯系，互相補充。發達國家獸醫社會服務體系以產業鏈龍頭企業為中心，依托行業協會和政府職能部門管理，利用垂直管理的官方獸醫制度結合嚴格的獸醫職業教育及行業準入標準，將動物飼養和產品的生產、加工及運輸整個環節都納入到了這個綜合體系中，圍繞體系形成了完整的產業鏈條。官方獸醫體系、社會化的產業組織和政府政策支持是發達國家獸醫社會化服務體系建立的重要保障。

3.2 獨立的官方獸醫制度和獸醫行業準入制度

目前，國外獸醫制度主要分為各州垂直管理，國家垂直管理，國家垂直管理和各州管理相結合形式的3種獸醫制度。其垂直管理方式創新在于獸醫職能部門不再受地方政府領導，在執行當地動物疫病防控監督、動物食品衛生安全監督、動物流行病學調查和動物檢疫等職能時不僅具有完全獨立性，還確保了執法的公正性[3]。發達國家獸醫屬于高收入人群，但這部分專業性強和含金量高的群體的準入門檻更高了。以美國為例，獸醫專業學生不僅需要經過嚴格獸醫學科理論考試，還要通過臨床實踐考試才能獲得執業獸醫資格證。在美國，執業獸醫獲得政府授權后，負責對轄區內動物調運開具檢疫證明，一旦被授權負責各州動物檢疫工作的個體獸醫出現錯開一次檢疫證，將被吊銷授權資格。

3.3 成熟的社會化組織

發達國家的產業組織由農民聯合會、農業合作社及農業協會構成。農民聯合會是向政府反映農民訴求的政治組織，政府的相關的政策必須通過它的同意才能頒布實施。農業合作社是向農民提供銷售、加工、金融等服務的公司，它吸納農戶成為股東。農戶通過公司開拓市場，打造品牌，加強產業鏈各環節利益聯系，可以說農戶的經濟利益與公司的經營情況息息相關。農業協會是向農民在育種、人工授精、疾病預防等方面提供技術服務的組織，并且它還經常為農民提供各種技術培訓。

3.4 政府政策

發達國家對畜禽養殖業的支持政策靈活多樣，支持力度大，目標非常明確，并且有明確的法律作為保障，主要有以下3類：一是，政府基礎性投入政策，用于環境保護和農技推廣，旨在將環境保護和畜牧科技利用相結合，實現畜禽養殖業的可持續發展，如歐盟粗放化經營補貼。二是，價格支持政策，這是各國對當地農業產業采取的一種保護措施，但因對全球市場價格影響較大，會受WTO的嚴格限制。三是，收入支持政策，以牲畜補償，資金獎勵等形式發放補貼給農戶，這樣可以避免WTO農業協議的規定而受出口限制。

4 獸醫發展趨勢綜述

4.1 獸醫社會化服務發展趨勢

經過多年實踐探索，我國畜禽養殖業逐漸出現了以政府公共服務機構、農戶專業合作社、農牧龍頭企業為主體的多元化服務模式。以政府為主體的服務模式主要包括負責生產相關證件審批和發放的縣區綜合服務中心，負責疾病防控、無害化處理等工作的鄉鎮基層服務站，負責技術指導的技術推廣站。農民專業合作社主導的服務模式，將農民的生產資源整合起來，在技術、信息、品牌打造上分享利益，形成利益共同體，同時風險可以共同承擔。以農牧龍頭企業為主導服務模式，其優勢在于資金雄厚、現代化程度高、技術專業化強。企業本身具有良好的專業培訓體系，如：正大公司、揚翔公司、新南方養殖公司，每年為社會輸送很多優秀專業化服務人才。龍頭企業將進一步發揮促進生產要素優化配置及提升農業集約化、規模化、標準化水平等優勢。將來獸醫社會化服務組織可以通過簽訂一定的契約，為各地區畜禽養殖業、政府相關部門以及機構提供相應的有償服務。

4.2 獸醫社會化服務發展的必然性

當前，我國正處在加快經濟發展方式、實現轉型升級科學發展的關鍵時期，調整產業結構，尤其養殖散戶正在退出，規模養殖的比例大幅增加。實踐表明，越是規模經營，就越需要市場化服務。許多獸醫公共服務機構還沒有獸醫實驗室，設備實施落后，重新改裝成本過高，實際覆蓋面積小，不能滿足日益增長的服務需求。以滿足農民需求而不斷創新并提供優質服務的主體顯得尤為重要，此時政府需要借助市場上這股服務力量，通過購買的形式，并承擔對其他服務主體的監管職責，保障獸醫社會化服務的發展方向和效率。屆時農民成為真正的受益者，社會化服務發展成必然趨勢。

5 獸醫社會化服務體系建設實踐

5.1 獸醫社會化服務體系建設背景

5.1.1 縣情簡介

衡山縣地處湖南省中部偏東，湘江中游西岸，東臨衡東縣，南接衡南縣，西連衡陽、雙峰縣，北抵湘潭，總面積934 km2，總人口46.3萬人，全縣下轄12個鄉鎮，128個行政村，25個社區。衡山是一個典型的農業縣，2016年全縣實現農林牧漁業總產值470117萬元。其中牧業產值153066萬元，同比增長3.3%，占農業總產值32.5%，同比下降3.8%。畜禽養殖業是衡山縣農業的主要構成部分，隨著近年來畜禽養殖的快速發展，畜禽養殖業占農業總產值比例總體呈上升趨勢，已成為全縣農業、農村經濟的支柱產業，是農民增收的重要來源。

5.1.2 畜禽養殖基本情況

近10年來，衡山縣畜禽養殖發展迅速，2011年進入生豬調出大縣。2016年全縣出欄生豬67萬頭，出欄牛1.75萬頭，出欄羊2.42萬頭，出欄家禽915萬羽，至2016年末，全縣生豬存欄40.3萬頭，牛存欄2.69萬頭，羊存欄1.16萬只，家禽存籠553萬羽。衡山縣養殖業主要以家庭為單位的中小規模養殖場為主，年出欄生豬500頭以上養殖場有255家，其中年出欄生豬1000頭以上的養殖場17家，年出欄生豬10000頭以上的大型規模養殖場1家，規模化養殖占比約60%。

5.1.3 獸醫服務需求

隨著畜禽養殖的發展，養殖戶要求服務機構能夠提供多樣化、專業化、精細化的獸醫服務。衡山縣獸醫服務需求主要體現在以下方面，一是，動物疫病防控，當前形勢下動物疫病仍是制約畜禽養殖發展的重要因素，雖然衡山縣規模養殖比例達到60%，但還有相當一部分規模養殖場達不到自免的技術要求，需要免疫注射服務；二是，畜禽養殖污染防治，衡山縣大部分養殖場（戶）未按要求建設雨污分流、三級沉淀池、無害化處理池等環保設施，污染問題亟待解決，而每年職能部門能夠提供的污染治理項目太少，畜禽養殖污染防治服務缺口較大；三是，技術推廣，根據走訪調查，大多數養殖場還處于粗放式管理經營階段，傳統方式喂養，養殖投入品選擇、飼喂沒有計劃性，目的性，實際調查中，養殖戶對新技術、新設備及先進管理方式的需求很高，但由于缺乏本地化的科研、技術服務組織，技術推廣進展較慢；四是，動物疫疫情監測、動物檢疫，衡山縣與多個縣市區相鄰，交通便利，目前，每個鄉鎮配備兩個專職檢疫員，工作壓力較大，動物檢疫工作受限于人力，難以全面監管到位。且當前疫情形勢嚴峻，衡山縣受周邊縣市區疫情威脅較大，疫情監測服務能力不能完全滿足動物疫病防控工作的需求；五是，其他服務，隨著養殖業發展，養殖戶不再僅限于生豬、牛、羊、家禽等傳統畜禽，衡山縣目前已有從事鵪鶉、孔雀、香豬等特種經濟動物養殖的農戶，需求個性化、專業化的獸醫服務，同時在銷售渠道、信息網絡技術、新建場地的規劃設計等方面也對獸醫服務提出了更高的要求。

5.2 獸醫服務供給側分析

5.2.1 獸醫公共服務

衡山縣“縣鄉村”三級獸醫公共服務體系近10年來完成了鄉鎮動物防疫站建設、動物防疫冷鏈體系建設、辦公環境建設等一些基礎建設項目。實施完成了鄉鎮動物防疫站改造工程，完成了防疫冷鏈基礎設施建設，補充了計算機、冰箱等實驗室儀器和空調、辦公桌椅等辦公設備共231臺套，獸醫公共服務體系的基礎設施基本完善。2016年全縣共有獸醫公共服務機構15個，涵蓋獸醫行政管理、執法監督、技術支撐、發展規劃等職能。其中縣級5個，鄉鎮動物防疫站10個，全縣共計專職動物防疫員76人，主要負擔轄區內動物防疫、防疫監管、動物檢疫及畜牧獸醫新技術的推廣、技術培訓及獸用生物制品供應等工作。雖然公共服務體系基本完善，但專職動物防疫員人數與全縣養殖量相比較嚴重偏少，獸醫公共服務體系服務能力較弱。

5.2.2 獸醫社會化服務

根據前期調研，改革前，全縣有飼料經營門店18家，還出售部分獸藥；動物診療機構2家，只提供小動物診療；獸藥店7家；養殖類專業合作社5個，只有1個有經常性活動。獸醫社會化服務基礎較差，社會化服務組織松散，功能發揮不充分，服務主動性不強。全縣128個行政村、25個社區共有鄉村獸醫不到200人，但其中有近150人年齡在60以上，基本上已喪失勞動能力。

5.3 建設獸醫社會化服務體系工作實踐

衡山縣在構建獸醫社會化服務體系實踐中采用的是“政府采購”的模式。

5.3.1 調研論證

為做好獸醫社會化服務工作實踐，衡山縣畜牧水產局積極向政府和上級業務部門爭取資金，共爭取資金65萬元。同時組織人員對縣內獸醫服務情況和養殖情況進行了調研，2016年全縣常年生豬存欄在50頭以下的農戶有6500余戶，散養生豬9萬多頭；常年家禽存籠100羽以下農戶近15000余戶，散養家禽接近140萬羽。縣局結合散養農戶養殖數據和資金等實際情況，決定以政府購買服務的形式將12個鄉鎮的散戶防疫工作外包。根據歷年防疫工作中平均每個防疫員的工作量和散養畜禽在各鄉鎮的分布情況，測算出4～5個自然村安排1名防疫員可以滿足農戶的防疫需求，全縣128個行政村，25個社區共需要防疫人員33人左右。依據調研論證結果，衡山縣畜牧水產局制定了《2016年衡山縣購買動物防疫服務實施方案》報縣政府審批。

5.3.2 組織培育

衡山縣獸醫社會化服務基礎薄弱，在獸醫社會化服務體系建設前，縣內無具備提供動物防疫勞務服務資質的承接主體，同時限于經費及其他實際情況等原因，引入縣外承接主體難以實現。為培育承接主體，衡山縣畜牧水產局邀請縣內各獸醫社會化組織負責人、原村級防疫員召開了專題座談會議，為與會人員講解了獸醫社會化服務體系建設試點工作內涵，合理預測了獸醫社會化服務市場前景。通過縣局篩選及本人意向，2016年7月份，由原村級動物防疫員周衛國注冊成立了衡山縣興農牧業有限公司，具備承擔動物防疫勞務服務資質，可作為獸醫社會化服務的承接主體。為支持公司發展，縣局為公司提供了辦公場地租賃優惠、防疫物資優先供應、防疫人員推薦和技能培訓、啟動資金支持等扶持政策，并建立了信息聯絡渠道，在政策允許范圍內為公司解決運作中的困難。目前，公司共有員工36人，專職防疫勞務人員12人，外包防疫勞務人員24人，具備動物醫學、畜牧獸醫相關專業大專以上文憑的8人，分別畢業于湖南農業大學、湖南環境生物學院、永州職業技術學院。有執業獸醫師1人，助理獸醫師1人，獸醫技術員10人。

5.3.3 社會承接

縣政府采購辦于2016年9月23日在湖南省政府采購網進行項目掛網，到資格審查證明材料的遞交截止時間僅有衡山興農牧業有限責任公司參與資格預審，且通過資格審核要求。按照招標程序進行投標后，于2016年11月與我局簽訂《2016年動物防疫勞務外包協議書》，服務內容包括：負責全縣養殖散戶的牲畜口蹄疫、高致病性豬藍耳病、豬瘟、高致病性禽流感的強制免疫；配合小反芻獸疫、布魯氏菌病等疫病的防治；協助各鄉鎮動物防疫站完成產地檢疫、動物無害化處理、動物疫情監測、疫病監測及生豬保險等輔助性工作；協助參與重大動物疫情應急處置（如：撲殺、消毒、封鎖、無害化處理等）。

5.3.4 管理考核

為確保外包勞務達到預期效果，嚴格資金管理，衡山縣畜牧水產局制定了《2016年衡山縣購買動物防疫服務實施方案》、《動物防疫工作勞務外包季度考核評分細則》、《動物防疫工作勞務外包季度考核評分表》等管理考核制度，確定資金撥付方式，量化考核目標，根據勞務外包合同安排按季度進行考核驗收，具體考核時間按照實際工作安排，由公司在規定時間10日前向縣畜牧水產局申請，縣畜牧局收到申請5日內相關組織人員，鄉鎮動物防疫站協助，每個鄉鎮抽取3～4個自然村以實地調查、走訪、采樣檢測等方式進行驗收，出具書面考核結果（含實地調查農戶數，畜禽存樣數、應免數、實際免疫數、免疫密度、免疫抗體效價、驗收是否合格、處理意見等），由縣畜牧局、興農牧業雙方簽字備案。縣畜牧局根據考核結果，由公司出具勞務發票，通過縣財政將資金直接撥付至公司賬戶。

5.4 結果分析

5.4.1 成效分析

衡山縣獸醫社會化服務體系建設實踐主要取得了以下3點成果：一是，解決了原村級防疫員的遺留問題。原村級動物防疫員身份轉變為公司員工，消除潛在隱患，減輕了政府負擔；二是，收入提高，穩定隊伍，聘用的36名公司員工人均年收入從0.15萬元/年增加到1.6萬元/年，并購置了相關保險，員工積極性提高，有利于基層防疫隊伍的穩定。三是，整體防疫水平提升，利用政府購買服務的方式，優化人員配置，并建立部門、公司和鄉站三方聯動機制，動物防疫監督渠道和方式增加，提高了動物疫情預警預報能力，構造動物防疫群防群控的良好工作局面。散戶防疫工作質量較往年進一步提升。四是，獸醫社會化服務體系建設的突破，衡山縣獸醫社會化服務體系建設實踐中扶持了縣內第1家具備提供動物疫病防控服務資質的公司，實現了從無到有的進步，為全面推廣獸醫社會化服務體系建設積累了寶貴的經驗。

5.4.2 問題分析

在獸醫社會化服務體系建設實踐過程中，主要發現了以下3點問題：一是，獸醫服務社會化服務市場基礎差，從先期調研的結果來看，獸醫社會化服務市場還僅限于動物診療、飼料銷售等初級服務形式，沒有綜合性較強的社會化服務組織，也無龍頭企業帶動。在政府購買動物防疫服務項目招投標階段，僅有興農牧業有限責任公司一家企業參與招標，服務提供來源單一，行業競爭性不足。二是，資金不足，雖然政府將動物防疫納入了政府購買服務目錄，但投入的經費是從動物防疫經費中支出，原本緊張的動物防疫經費更加緊張。三是，防疫員隊伍人才儲備不足。從先期調研結果來看，一線防疫員平均年齡在45歲以上，文化程度不高，知識結構單一，綜合素質較低，接受新技術的能力較差；同時因為行業專業性強，薪酬競爭力低，大多數大專院校畢業生選擇其他行業或沿海地區就職，愿意到本地從事獸醫行業的年輕人已急驟減少。四是，考核難度較大。因資金、實際工作情況等原因，外包服務主要是散養農戶的防疫任務，散養農戶分布面廣，養殖數量動態變化快，難以量化考核。

6 思考建議

6.1 加快《獸醫法》立法

目前，國內僅有《動物診療機構管理辦法》、《執業獸醫管理辦法》、《鄉村獸醫管理辦法》等3部獸醫管理相關法律，已經遠遠不能滿足新形勢下獸醫事業發展的需求，《獸醫法》立法對提高我國整體動物疫病防治水平和獸醫管理水平，承擔國際社會責任具有重要意義。第一，《獸醫法》是獸醫社會化服務體系建設的法律基礎，規范獸醫從業者開展從業活動，同時是獸醫個人和行業地位的保障；第二，《獸醫法》是職能部門對獸醫進行管理，對各獸醫行業個人和主體進行執法的法律依據，相關部門及行業根據《獸醫法》制定行業標準和管理辦法；第三，通過《獸醫法》立法與國際接軌，推動我國獸醫走向世界，更好的參與國際獸醫活動，爭取國家利益，塑造負責任的獸醫大國形象。第四，加快獸醫管理體制改革，早在2005年國務院就下發了《關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》，提出要逐步建立官方獸醫制度，但就實際工作而言，獸醫管理體制改革進展緩慢。獸醫工作者缺乏自我認同和社會認同。依托《獸醫法》建立符合我國國情的官方獸醫管理體制和獸醫管理體制，逐步淘汰不適應畜禽養殖業發展需求的鄉村獸醫制度和村級防疫員制度，利用《獸醫法》來規范獸醫行醫資格，使獸醫行業規范化、法制化。

6.2 政府獸醫職能部門進一步轉變職能

目前，各地在獸醫社會化服務體系建設試點工作上，主要以重大動物疫病強制免疫、病死動物無害化處理等工作內容以政府購買服務的方式進行，并取得了很多成功經驗。按照“政府搭臺、市場唱戲”的原則，通過政府購買服務、勞務外包等方式，進一步將農業生產保險、疫情疫病監測、畜禽水產品質量檢測等公益性職能推向市場，由具備資質的公司、企業，動物診療機構、專業合作組織、執業獸醫等承擔公益性服務職能，調動服務主體積極性，強化養殖、經營、診療、屠宰等市場的主體責任，推動獸醫社會化服務市場多元化發展。政府獸醫職能部門逐步將工作重心轉移到行業管理和指導、宏觀調控、執法監督和服務體系建設上面來，形成獸醫公共服務與獸醫社會化服務互相補充，互相促進，權責清晰的獸醫服務體系。

6.3 增加政府投入和政策傾斜

我國畜禽養殖業正處于優化結構，升級轉型的關鍵時期，面臨著許多新情況、新問題，新挑戰，需要政府進行全面統籌安排，建議政府加強對畜禽養殖業的調查研究，充分利用發達國家財政投入和政策支持經驗，根據我國實際情況，建立符合我國國情和適應畜禽養殖業發展要求的財政支持體系，加大對獸醫行業及畜牧行業科研及獸醫教育、科學技術應用、疫病防控、提高生產水平、保證產品質量、降低生產風險、增強國內外市場的競爭能力的資金投入，不斷豐富和完善財政支持手段，出臺財政支持畜禽養殖業相關法律法規，制定財政支持畜禽養殖業長期計劃，建立財政支持畜禽養殖業的落實機制，確保財政對畜禽養殖業的支持及時準確落實到位。通過財政支持和政策傾斜等調控措施進一步開發獸醫社會化服務市場，實現畜禽養殖業轉型升級，獸醫社會化服務市場快速發展。

6.4 培育社會化組織，加強畜牧各環節聯系

政府需要給予獸醫社會化服務體系建設充分的支持和引導，鼓勵有條件的企業、組織和機構創新服務模式，充分發揮專業合作社、行業協會、養殖龍頭企業等獸醫社會組織的資源、信息、技術等優勢，提高畜牧生產組織化、產業化程度，拉長畜禽養殖業產業鏈條，理順和規范畜產品產出、加工、銷售等各環節的利益分配關系，完善各環節的利益聯結機制，形成利益共同體，加強產業體系各環節聯系，提高抗擊風險能力和產品競爭力。