云貴川地區農業供給側改革視閾下的精準扶貧問題研究

沈聰燕，王銳蘭

（東華大學，上海 200051）

云貴川地區多是山區，并且大部分地區是高寒山區，交通不便，想要推動農業現代化，必須找準自己的獨特之處。目前可以考慮以推進農業供給側改革為出路引導云貴川地區“小、精、特”農業的發展；以精準扶貧帶動農業產業的精準脫貧，從而實現貧困人口的精準退出。精準扶貧是一個系統、復雜的過程，倡導在云貴川地區發展“小、精、特”產業，以精準扶貧打造云貴川農業精品的生產，既能與當地生態環境和諧共生，又能打造自己的口碑品牌。

1 農業供給側改革與精準扶貧的緣起

《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》出臺，表明了未來5年農業供給側改革的主要目標，2017年中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，聚焦農業供給側結構性改革，突出強調著力提質增效，優化產品產業結構；著力綠色安全，增強農業發展新動能；著力新產業新業態，拓展農業發展空間[1]。在2016年年底的中央經濟工作會議中，再次明確2017年是推進供給側結構性改革的深化之年，農業供給側結構性改革將繼續積極推進。2013年11月，習近平總書記在湘西調研時強調，扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧[2]。

2 云貴川地區農業發展基本概況

2015年，云南省農林牧漁業總產值達到了3 383.09億元，占當年地區生產總值的24.84%；2015年，貴州省農林牧漁業總產值達到了2 738.67億元，占當年地區生產總值的26.1%；2015年，四川省農林牧漁業總產值達到了6 377.84億元，占當年地區生產總值的21.2%[3]。從以上數據可以看出，農業總產值占當地生產總值的的比重較大，尤其是在偏遠的山區，農業依舊是當地的主導產業。

總體來看，云貴川地區的農業發展和政策執行呈現出以下幾個特點。

2.1 耕地質量差

雖然云貴川地區有著豐富的自然資源和獨特的氣候條件，但是地形崎嶇、交通不便、環境封閉以及信息和商品流通嚴重阻塞。

2.2 勞動力流失以及勞動力人口素質低下

大部分年輕勞動力選擇外出務工，留下老人、兒童只能從事簡單的耕種。

2.3 農業現代化程度低，發展資本短缺

除了用于維持基本開支，當地農民無多余財力去進行農業現代化且極度依賴財政撥款。

2.4 農業生產效率低下

受地形和資金的制約，農業成產過程中很難使用現代化生產機器，特別是大型生產機器，人力依舊是農業生產主力軍，從而極大地降低了生產效率。

3 云貴川地區精準扶貧概況及存在的問題

從2011年12月國務院頒布《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》到2014年國務院辦公廳頒發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，扶貧工作也從宏觀的目標規劃到建立起精準扶貧的具體實踐機制[4]。

3.1 云貴川地區精準扶貧主要政策研究

“十二五”以來，云南省在《云南省農村扶貧開發條例》的基礎上，先后制定了《關于舉全省之力打贏扶貧開發攻堅戰的意見》和《關于深入貫徹落實黨中央國務院脫貧攻堅系列重大戰略部署的決定》，明確了脫貧攻堅的時間表和路線圖[5]。云南省在構建精準扶貧精準脫貧政策體系工作中，堅持問題導向和改革方向，全面建立和完善“3+X”精準扶貧精準脫貧政策體系，走出了一條創新發展的路子。2013年1月18日貴州省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過了《貴州省扶貧開發條例》，貴州省則在該指導下，形成貴州省委省政府“1+10”配套文件[6]。“1”則是《中共貴州省委貴州省人民政府關于堅決打贏扶貧攻堅戰確保同步全面建成小康社會的決定》；“10”則包括實施基礎設施建設、產業和就業、教育、醫療健康、財政金融、社會保障兜底、扶貧生態移民、社會力量包干、特困地區特困群體和黨建扶貧10項行動[7]。四川省則是“3+10”組合政策，“3”是3項指導政策；“10”類似于貴州省的10項運動。

3.2 精準扶貧的指揮體系

云貴川地區的精準扶貧政策中最宏觀的模塊便是指揮體系，云貴川精準扶貧項目在指揮體系下展開，在總指揮部的指導下分為參謀部、領導小組、州級指揮部和參戰單位。其中參謀部負責政策、目標和督查；領導小組負責行業專項扶貧行；州級指揮部指導縣級指揮部、縣級指揮部指導鄉級攻堅隊；參戰單位包括中央國家機關企事業定點扶貧云貴川單位、對口幫扶合作省份、云貴川省級掛包幫扶單位。在該體系下，由村級攻堅隊、行業專項扶貧行、駐村扶貧工作隊和干部掛鉤幫扶到戶對貧困村和貧困戶。

3.3 精準扶貧的攻堅路徑

云貴川地區的攻堅路徑中也基本都包括幾個關鍵節點，也即精準識別—建檔立卡—鋪設管道—精準幫扶—檢查考核—精準退出。

精準識別的關鍵在于基層公務人員，也是最難的環節?；鶎庸珓杖藛T根據國家最低扶貧標準底線以及當地經濟消費水平，通過多個指標對農民的貧困程度進行綜合測量后確定扶貧的對象。建檔立卡是貧困戶身份的標志，再根據建檔立卡信息大數據管理平臺，在云貴川地區“建檔立卡戶”也可以說是“光榮戶”。鋪設管道主要是各政策和各專項行動計劃。精準幫扶分為兩方面：一方面是幫扶模式，主要是以內容的不同劃分為發展生產脫貧、轉移就業脫貧、易地扶貧搬遷脫貧、生態保護脫貧、發展教育脫貧、醫療保險和醫療救助脫貧、資產收益脫貧以及社會保障托底脫貧等；另一方面是幫扶規模，根據各地區的實際情況，從中央國家企事業單位到基層干部有不同的規模。檢查考核也包含兩方面：一方面是考核內容，重點包含資金、人員識別、幫扶績效等；另一方面是考核制度，包括了對各貧困縣黨政領導班子個人的考核、扶貧開發工作的考核、報告制度與督查制度。精準退出包含3個維度，分別是貧困縣、貧困村以及貧困戶的退出，通過了脫貧驗收、第三方評估以及按程序報批認定后，方可退出貧困。

3.4 云貴川地區精準扶貧政策推進過程中存在的問題

雖然精準扶貧是國家領導人對于貧困地區脫貧工作的創新探索，至今也取得了極大的成果，相關的政策也基本形成體系，但實踐中依然存在許多的問題。

3.4.1 精準識別瞄不準

貧困農戶經受著嚴重的多維貧困狀況，這大大增加了對貧困戶的測量難度。在云貴川地區經常出現有的農戶在農村沒有任何資產因而進入建檔立卡戶，實際卻靠在外務工已經過上不錯的生活。現在的很多貧困縣仍然采用傳統的收入貧困測量方法，結果就是出現大量的“暫時貧困”群體，在測量時故意隱藏收入，浪費名額。目前云貴川地區對貧困程度測量不斷完善，盡力通過多維度及多指標對農戶貧困程度進行綜合測量，并通過量化來確定扶貧對象，但現實中又出現了許多符合指標的“關系貧困戶”。需要指出的是精準扶貧實際工作中，遭遇村民爭奪貧困名額的問題，解決好扶貧對象的確定和鄉村內部矛盾，是現階段制定精準扶貧政策的重點。

3.4.2 宣傳教育不到位

云貴川地區的教育水平可以說是非常落后，加上經濟發展水平的落后，人才匱乏，落后的思想使得許多農戶形成了依賴的思想，建檔立卡以后，有的農戶更是變本加厲地要吃要喝。甚至有貧困戶長期騷擾基層幫扶人員，大大加大了基層公務人員的工作壓力，這也是精準扶貧政策很難實施的重要原因之一。地方政府應及時調整人才引進相關政策，通過與民間資本相合作，既要留得住人才，又要拉得動當地經濟發展。

3.4.3 基層公務人員工作過于繁重

精準扶貧政策中有許多的模塊都需要填寫信息，加上農民的不配合以及惡劣的環境，且網絡大數據搜集的需要，云貴川地區的基層公務人員的身體和心靈都背負著巨大的壓力，尤其是大學生村官，往往是費力不討好。筆者走訪中發現，云南某縣林業局干部甚至因工作繁重而精神虛弱，學校老師因為建檔立卡的繁重工作，需要填寫大量表格等影響了教學質量。縱觀云貴川地區的精準扶貧政策，基層公務人員一直都不是政策要解決的問題對象。

4 借力精準扶貧實現農業供給側改革的精扎根與特當家

云貴川地區的市場地位基本是缺失的，政府在農業供給側改革中發揮著重要的作用，但是云貴川地區地形復雜、地域廣闊，政府一方面要進行改革，另一方面也面對著財政負擔過重等巨大壓力。將精準扶貧與農業供給側結合，這是促進該地區實現可持續性發展的有效路徑，同時也能完好地保護云貴川地區的自然資源與動植物資源。

4.1 精扎根與特當家的基礎

云貴川地區有豐富的自然資源、優越的環境氣候以及種類繁多的野生動植物，其中云南省以三七、天麻、瑪卡等珍貴藥材而出名，省會昆明也因四季盛產鮮花被譽為“花之城”，宣威火腿也美名在外。中國大部分的咖啡豆都是產自云南，該地的水果種類繁多且糖分充足，在茂密的森林中更有珍稀的動植物資源[7]。貴州省是我國四大中藥材產區之一，全省有野生藥材有資源3 700余種，占全國中草藥品種的80%，部分珍稀名貴植物在國內外都享有很高的聲譽，野生動植物資源相當豐富。四川省有著名的臥龍自然保護區以及熊貓基地等，其濕地資源更是地球寶貴的“吸塵器”，該省各種類型的竹筍及優質牦牛肉等，都是非常不錯的食材。

4.2 農業供給側改革視閾下對精準扶貧政策的完善與調整

2015年11月以來，“供給側改革”成為高層講話中的高頻詞匯，同時，《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》出臺，表明了未來5年農業供給側改革的主要目標。云貴川可在以下幾個方面進行調整。

（1）既要突出特色，努力增加綠色、有機等優質農產品和特色農產品供給，又要適當減少生產率水平低且滯銷的品種產量，大力發展以食品和消費品制造為主的第二產業以及以休閑農業、觀光農業為重點的鄉村旅游業。從目前云貴川的農產品市場來看，均處于初級生產階段，制造和加工階段嚴重缺失，導致農民收入很低。鄉村旅游資源開發不足，農村發展全靠地方財政支撐。通過精準扶貧政策與農業供給側改革相協調，通過定位幫助建設新型農場主及個體優質農戶，使貧困戶脫貧后也能實現可持續性發展。

（2）以云貴川地區建設面向南亞東、南亞輻射中心為契機，對內重點培育和提高農業質量以及競爭力，對外努力拓寬農業合作領域和空間，使高原特色現代農業成為推動輻射中心建設的主要抓手和重要平臺。地方政策要根據國家宏觀戰略目標及時調整，尤其是在“一帶一路”戰略布局下，精準扶貧政策也應該通過調整使云貴川地區的農民能夠在“一帶一路”中獲益并且在國際上樹立良好的形象。

（3）抓住國家支持農民創造自身大產業的有利時機，擴大特色優勢作物的種植。大力發展特色畜牧業和林果業。充分利用國家鼓勵發展規模養殖業和大力發展云貴川地區特色綠色產業的有利契機，把特色畜牧業和林果業作為云貴川地區農業供給側結構性改革的重點，在農業上實現精準脫貧。