新加坡組屋制度對廣州住房的啟示

彭小京

（華南理工大學建筑學院）

1 新加坡社會住房制度產生的背景

新加坡是一個人口稠密、土地稀少、資源短缺的多民族國家，但是卻成為了世界上國民住宅自有率最高的國家。從建國開始，新加坡的公共住房就被執政者上升為一個重要的國家戰略。新加坡政府通過四五十年的努力，領先于世界的其他國家解決了住房問題。迄今，新加坡獲得的榮譽數不勝數，各項指標都處于世界領先水平，被評為“國家競爭力第一”的國家。目前新加坡約有314萬人口居住在組屋里，約占居民人口總數的82%。

1959年新加坡成立自治政府，社會面臨著嚴重的貧困、失業與房荒三大問題。許多人居住在衛生條件極差的破舊住房和窩棚里，大多數人都還是共用一個廚房，一個廁所，人均面積極小，居住環境臟亂差。人口增長與土地和房屋的緊缺之間的供求矛盾是一個在新加坡獨立之前就存在的由來已久的歷史遺留。第一個人口增長時期是新加坡作為一個天然港口，成為英國殖民地后發展成重要的貿易港口，帶來了大量的移民。第二個人口暴增時期是兩次世界大戰尤其是二戰之后，主要由于二戰期間的戰爭移民、“嬰兒潮”和戰后的低死亡率。戰爭期間對房屋的破壞以及大量房屋建造工程的停滯更加激發了房屋供求關系的矛盾。

除了人和地的矛盾，新加坡成立之初的另外一個社會難題就是人與人，也就是多元族群之間的沖突，極大地影響著新加坡社會住房的分布。新加坡歷史上先后淪為英國和日本的殖民地，殖民時期的新加坡居住形態最重要的一個特色就是各個族群分割居住，都有各自的聚集地，造成族群之間的隔閡與沖突不斷，這種分地而居的形態的形成有歷史文化的因素也有殖民地政府的人為干預的因素，后者是主要的因素。

2 新加坡組屋政策的實施與效果

2.1 組屋政策的實施階段

新加坡的組屋政策作為公共政策主要經歷了五個階段：第一階段主要以興建低成本住房和出租房為主，用以迅速地應對住房危機，不夠重視住房的質量或其它標準；第二階段通過公共住房實現“居者有其屋”計劃，主要是得到了中央公積金制度的支持，開始清理市中心的貧民區轉而建設公共設施齊備的現代公寓；第三階段是實現公共住房的商品化，建屋發展局逐漸自負盈虧，公共住房開始擴展給中產階級家庭；第四階段公共住房成為社會工程和經濟政策的工具，此時住房作為基本生活需求已基本得以解決，公共住房更加著重體現種族融合和家庭價值觀的強化；第五階段公共住房開始出現了政治化特征，住房問題作為一種公共福利的形式已經深入人心，如何進行住房升級已經是政黨爭取支持的必經之路。

組屋的建造原則也隨著政策的不同階段而不斷完善：一開始主要采取高度密集的方式，建立高層實用住宅，以中小戶型為主；隨后融入了“以人為本”的理念，開始建造較大戶型的現代住房，并且重視配套設施建設；逐漸以組屋為核心進行新城鎮建設，這些城鎮的選址避開市中心的密集區，依靠捷運站點連接城鎮中心；除此之外，新加坡的城市建設還有完善的生態人文保護規劃、交通規劃、水資源規劃等城市整體科學規劃。

2.2 組屋政策的主要特色

組屋政策得以有效的實施主要依賴于以下的幾個方面：

2.2.1 政府嚴格控制的土地資源

土地是組屋建設的基礎和命脈所在，對國家而言是財富之源。新加坡的土地資源分為國家所有和個人所有兩種，其中國有土地占土地總數的80%左右。正因為新加坡政府將土地資源牢牢地掌握在手里，才可以確保土地的供應。1966年，政府頒布了《土地征用法令》，規定政府有權征用私人土地用于國家建設，可在任何地方征用土地建造公共組屋，政府有權調整被征用土地的價格，價格規定后，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。根據該項法令，新加坡政府協助建屋發展局以遠低于市場價格的價格獲得開發土地，保證了大規模建設公共住屋所需的土地。

2.2.2 設立建屋發展局

新加坡是一個市場經濟國家，但是從一開始，新加坡就把所有與住房有關的項目都集中在建屋發展局的統一管理之下，也就是說住房的建設并不完全通過市場來實現，而是由政府主導。初期，高密度的住宅方式并不能被民眾很快地接受，1961年5月突然發生的一場大火災改變了這種狀況。火宅摧毀了數以千計的住房，造成了超過16000人物價可歸，建屋發展局組織了快速而有效的消防和難民安置行動，在民眾中建立了公信。新加坡政府也十分明確自身解決住房問題的責任，根據國情特定制定相應的每個五年計劃。

2.2.3 中央公積金制度

1955年，新加坡建立了中央公積金制度。這是一項全面的強制儲蓄制度，規定雇主和雇員都必須以雇員的薪金為基數，按照法定的公積金繳納率將個人月薪的一部分存入中央公積金局的個人賬戶，用于退休、住房、醫療、教育、投資增值等諸多方面。中央公積金制度一方面成功地運用人民的儲蓄積累為國家提供取之不盡的住宅建設資金，另一方面也有效地解決了居民購買力不足的難題。

2.2.4 健全的分配制度與法律法規

新加坡政府一直致力于制定各種預購制度、準入政策等來保證組屋的合理配售，保障低收入家庭的合法權益，實現公平、有序的市場分配原則。同時政府出臺一系列的激勵政策來實現公共住房租購的調控，例如小戶型、二手組屋轉購、便于贍養父母的組屋等都給予很大的優惠力度。在制度與激勵下，新加坡政府還出臺了嚴格的法律來限制炒賣組屋，確保組屋政策能健康、有序地進行。

3 新加坡組屋政策的價值觀分析

新加坡政府成立之初，積貧積弱，既面臨著新興國家的鞏固，又面臨著復雜的國內外形勢，為何能下那么大決心解決住房問題呢？新加坡這樣一個因移民發展而來的多元種族社會，各民族共同認同的國家歷史基礎還相當薄弱，靠民族主義無法形成共同的國家理念，必然要突破狹隘的民族主義才能有效建構國民對新生國家的認可。新加坡的領導層有著獨特的見解，他們認為，要把全國人民團結起來，熱愛新加坡，共同努力發展經濟的首要問題，就是要讓新加坡居民都擁有自己的住房。

在組屋制度實施過程中政府一直遵循的是“以人為本”的原則。從建造實施到分配與管理。地方政府堅持先保障低收入人群的住房問題，制定了詳細的準入規則，使建設的公共住房首先滿足最迫切的需求。他們清楚認識到人民的潛在需求，“人們不僅僅是需要一個居住的地方，更為重要的是他們想要一個真正屬于自己的家。”除了住宅質量，在新加坡城市建設過程中，對資源、歷史、生態、文化等的尊重也使整個城市維持在一個良好品質下運作。

公共住房作為一項公共福利，構成了一種社會保障機制，有利于提升人們的滿足感與幸福程度。在住房服務的供應與分配上，地方政府堅持推廣亞洲價值觀，如強調家庭在住房分配上的優先權，促進子女住房與老人住房之間的空間接近等，既分擔解政府的公共義務又能更好地維系社會穩定。

4 從新加坡組屋政策到廣州住房

4.1 廣州的住房背景特點

4.1.1 管治結構

新加坡政府強有力的管治市公共住房干預政策得以順利實施的一個關鍵。新加坡住房建設是一個完全由國家主導的項目，由建屋發展局負責統籌與實施，采取中央的精英模式管理。雖然在決策當中公眾缺少話語權，但在地方層面公眾參與發揮著重要作用。在廣州，保障性住房的建設工作由市長率領保障性住房建設管理領導小組進行監督，廣州市保障性住房辦公室負責執行，但是人力比例遠遠少于新加坡的管理機構。

4.1.2 土地制度

新加坡雖然是奉行市場自由經濟政策，但是卻在土地供應商采取了計劃經濟的模式管控。而大規模的土地為公共住房提供充足的土地來源。并且出臺相應的法律使政府能夠以低價征用土地用于公共住房建設，鞏固了國家在住房市場中的主導地位，提現了“國家資本主義”的發展方式。中國土地歸國家所有，土地市場上交易的僅為使用權。然而，這并非意味著保障性住房建設的土地供應沒有限制。雖然地方政府被授權收購集體所有土地，但是要按照市場經濟規律公平交易，無權因為建設保障性住房而以低價回購已出讓或劃撥的土地。

4.1.3 財政政策

新加坡的居民住房擁有率高達90%，這在很大程度上歸功于其財政政策的巨大支撐，其中公積金政策的強有力實施是關鍵。新加坡的公積金制度實質上是政府為維護職工的福利而強制推行的一種儲蓄制度。該項制度的實施既使市民能夠承擔購買公共住房的支出，又保障了政府有充足的資金來源進行公共住房的建設和提供。在中國，住房公積金在城市保障性住房建設中的支撐作用并不顯著。以廣州為例，當前政府建設保障性住房的資金主要源于地方政府的專項財政撥款，其中政府土地拍賣的收入占較大份額，而非住房公積金的遞增收益。

4.2 組屋政策帶來的啟示

新加坡住房戰略的成功啟示我們：必須始終把民生問題的解決提升到關系國家生存與長治久安的戰略高度給予重視。參照新加坡的組屋政策，結合我們自己的固有國情，可以為我們的可支付住房建設帶來一些啟發：

（1）土地來源。雖然沒有有利的土地征用政策，但是有一部分土地是十分適合用于公共住房改造的，也就是上文所說的城中村用地。廣州市城中村是一個亟待改善的地方，以此作為一個契機，征用村集體土地或者回購部分村民自宅超過規定面積的部分，并予以整改。將城中村改善為可支付健康住房主要有以下幾點推動力：一般而言城中村周邊商圈對低價勞動力有龐大的需求，因此有巨大的市場需要；村自宅用地原擁有者可以持續獲得租金收益，或者把原來超面積的用地適當地流入市場；改造是伴隨生活配套的建設，改善城市居住環境，去除貧民窟空間；成為政府住房保障體系中的重要一環，維持社會穩定。

（2）管理體系。廣州很難照搬新加坡的精英模式管理，但是我們有更好的集體和公眾參與基礎。地方政府的關注點應該從經濟發展逐步轉移到民生保障上。政府管理保障性住房的機構應該擁有更大的自主權力，并且實現財政上的獨立，直至可以達到自負盈虧。利用好村集體的自治關系，搭建改造中村民、村集體、開發商和政府等多方的溝通橋梁，引導村民們自下而上地尋求改造。

（3）保障制度。一旦可支付健康住房定義為保障性住房工程，那其受眾就應該被明確限制在低收入人群。應該有相應的能夠得以實施的政策來甄別住房申請及分配名單，保證公共住房是租售給最迫切需要的剛性需求的居民。嚴格限制流入商品房市場，在初期可以全部為租賃模式，一定年限后可以按照流程在監管下出售。

（4）合理規劃。保障性住房的建設不是“埋頭種房子，然后把人塞進去”，不僅要讓越來越多的居民享受到居住的權利，還要讓他們能體面地生活?？梢詤⒖夹录悠鲁鞘锌傮w設計，讓一個城市不僅是能居而是變得宜居。與中產階級追求的私密性與獨特性不一樣，低收入群體往往更需要交流，以及鄰里交往，而在新加坡的例子當中也反應出生活品質的提高能有助于維持一個社會的和諧穩定。

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