無錫市政府投資項目代建制研究初探

周 宏

“代建制”是指對政府投資項目經過規定的程序,由專業性的管理機構或工程項目管理公司代行政府業主職能,對政府投資項目實行相對集中的專業化管理,實現投資、建設、管理、使用的分離。近年來,無錫市在民族工商業博物館與城市規劃展示館、無錫市檔案館、城市建設檔案館、無錫市國家安全局、無錫市煙草局、無錫市安全質量監督局、無錫市國土局、無錫市教育電視臺、無錫市青少年活動中心等項目中采用了代建制這一模式,取得了不錯的效果。本文對無錫市實施代建制進行了初探,希望為政府投資項目建設管理提供一些有益的參考。

1 無錫市代建制試點的實踐體會

1.1 代建制的優勢

1)有助于充分發揮社會化分工。代建制使項目的投資者和工程的建設者相分離,把項目使用單位從建設實施角色轉變為監督執行角色,符合國際慣例的操作及社會化分工的趨勢和需要。2)能夠充分發揮市場競爭的作用。代建制采用多道環節的招投標形式,充分發揮競爭作用。代建機構可以為投資主體和供應商提供交易平臺,改善信息的不對稱問題,有利于排除項目實施中的各種干擾,符合法制理念。3)項目管理水平顯著提高。在代建制下,遴選的代建單位擁有大批專業人員,具有豐富的項目建設管理知識和經驗,熟悉整個建設流程,能按照投資人的要求嚴格控制投資。

1.2 無錫市代建制現存的問題

1)代建單位的法律地位有待明確,與使用單位的責權利關系需要進一步劃清。我國在建筑法、招標投標法等國家相關法律文件中尚未明確代建制企業的法律地位,導致代建單位在辦理各種工程建設手續的過程中,其身份難以被有關行政管理部門認可。另外,有些使用單位對于代建工作存在一定的抵觸情緒,不是自覺自愿接受項目代建,在代建過程中或是不積極主動配合,什么事都不管;或是不愿放棄自己的權力,過多干涉代建單位的正常工作。2)代建市場尚待培育,缺少水平高、專業性強的代建主體。目前,無錫市對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊,對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據。3)代建服務計費無明確規定,標準偏低。目前無錫市的代建取費標準大多是參照建設單位管理費的標準來執行。但建設單位管理費與代建服務費相比存在較大差異,不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應該獲得的合理利潤等內容,因此費率偏低,不利于吸引高素質人才參與代建項目管理,不利于提高代建單位的工程管理水平和代建項目的投資效率。

2 優化無錫市政府投資項目代建制的建議

1)公開招標選擇代建單位。目前,無錫市主要由政府直接指定國企或事業單位作為代建機構。這種模式由于委托單位、代建單位、使用單位均為政府機構,因而使得這種制度安排無法形成控制投資的剛性約束機制,一旦出現質量、工期和投資超概算問題,難以處罰代建單位和挽回損失。另外,代建單位也無法從根本上擺脫政府領導的干預。因此,筆者建議無錫應逐步過渡到通過公開招標方式確定代建單位的模式。采用招投標的方式,由于通過競爭機制和運用市場合約的手段將責任落實到代建單位,從而形成了有效控制投資的剛性約束機制,實際效果會更加明顯。

2)合理確定代建費。由于代建費沒有完全通過市場機制得以確定,并且代建費的取費標準目前尚無統一規定,實際執行過程中偏低,這造成了代建制的推行服務競爭上的無序。建議無錫可以按照建設單位管理費的超額累進方式出臺代建費的標準,并規定采用代建制的項目,不再設置建設單位管理費,考慮到使用單位的工作投入,可在代建費中給予使用單位適當的分成,如10%～30%。

3)實行代建單位和代建項目經理的信用記錄與發布制度。建議無錫在條件成熟的時候,可以考慮進行規范的信息采集和調查、信用咨詢、信用評級及信用評分等,形成代建制行業系統的信用信息體系;再與銀行、擔保保險機構的信用體系進行整合,形成社會各方共享的信用體系平臺。

4)進一步加強和規范政府投資項目決策機制。建議無錫市在政府投資項目管理中加大前期工作的力度,并在此基礎上建立年度計劃制度,有序地統一組織實施。對重大政府投資項目,除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外,還應建立社會公示制度,廣泛征求各方面意見。要設計各種機制保證決策的科學性、民主化,避免決策過程中的拍腦門現象和人為因素的干預。同時要加快整合資金和項目安排,努力克服財政性建設資金安排分散、形不成合力的弊端。

5)進一步完善政府投資項目后評價機制與代建人項目管理績效評價制度。通過實行后評價體制可以對代建單位和相關方面發揮預警和監督作用,可以稽查腐敗現象,也有利于總結代建制推行的經驗和教訓。同時,完善代建人項目管理績效考評制度。績效考評制度是判斷代建人履約水平的重要標準,直接影響到代建項目的成功。為使政府委托人掌握代建人的最新動態和避免代建人的投機行為,對代建人項目管理績效考評應是“過程評價”,即代建項目管理全過程中的多次考評。按照這一要求,可以構建一種基于標桿管理思想的、動態的代建項目管理績效評價模型。

6)重點培育代建單位,提高從業人員素質。建議無錫市應面向全社會吸引更多的專業項目管理企業通過公平競爭參加政府投資項目的代建管理,進一步開放市場。同時,要加快培養通曉政策、懂技術、善管理的項目管理復合型人才。合格和優秀的項目經理不僅要精通專業技術和項目管理知識,更要不斷學習和運用現行的相關規章制度、建設標準和行業規范,具有面對市場的各種挑戰,解決實際問題的能力。

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