淺談烏魯木齊市園林建設管理體制創新

孫喆

1.新疆農業大學，烏魯木齊 830011 2.烏魯木齊市河灘綠化管理處，烏魯木齊 830000

1 研究背景

城市園林綠化建設作為城市生態文明建設的重要組成部分，是改善城市生態環境的主要載體，也是重要的公益事業，是一個城市經濟、社會、生態是否協調發展的主要標志[1]。隨著經濟社會的不斷發展，針對城市生態文明建設和園林綠化建設，我國政府也提出了深化改革和創新發展的指導性意見。《住房城鄉建設部關于促進城市園林綠化事業健康發展的指導意見》（2012）提出“切實加強全過程的控制和管理，推動園林綠化從重量向量質并舉轉變，從單一功能向復合功能轉變，從重建設向建管并重、管養并重轉變”。《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（2015）中明確指出“堅持把深化改革和創新驅動作為基本動力。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，不斷深化制度改革和科技創新，建立系統完整的生態文明制度體系。”烏魯木齊市園林綠化建設立足于以園林綠化項目建設增加綠化覆蓋率、提升整體綠化水平，從而達到改善生態環境，共建天藍地綠美好城市環境的目的。但是從烏魯木齊市園林綠化建設和管理實踐看，政府將園林綠化建設管理作為其一項重要職能，在建設管理中還存在建設任務繁重、投資量較大、管理上有所欠缺等問題。因此如何對城市園林項目建設和管理工作進行分析，尋找解決之道，政府應如何應對市場經濟做好決策，是當前急需解決的問題。

2 烏魯木齊市園林綠化建設管理現狀

烏魯木齊是典型的內陸綠洲城市，遠離海洋，降水少，蒸發量大，生態環境脆弱。生態環境建設是烏魯木齊市城市發展的根本立足點，園林綠化作為優化環境的重要途徑，近些年建設成效顯著，公共綠地布局進一步優化，道路綠化景觀特色明顯，園林綠地服務功能進一步優化[2]。截止2016年底，烏魯木齊市城市綠地面積28 258 hm2，建成綠地面積16 393 hm2。其中，2009年至2016年新增綠地面積21 959.27 hm2。現有大中型公園29座，小游園790個，小水面83個，現有“花園式”單位817個；綠化合格單位1 887個。烏魯木齊市林地面積283 280.93 hm2；2016年森林覆蓋率15.28%[2]。

烏魯木齊市林業局（市園林管理局）成立于2002年8月16日，是烏魯木齊市政府對全市的林業、園林綠化及生態建設實施管理、規劃和保護的行政管理職能部門。其前身為事業性質的市園林管理局，現有綠委辦，林業處、野生動物保護管理處、規劃建設管理處、風景園林管理處等12個處室。局屬市森林公安局、林業有害生物防治檢疫局、燕兒窩風景區管理站、河灘綠化管理處、紅山公園、人民公園、水上樂園、新疆天山野生動物園、植物園、種苗場等13個單位[2]。

烏魯木齊市的園林管理統一領導、分級負責，各區、縣園林管理主管部門負責本轄區城市園林管理工作，區、縣城市園林事業主管部門在業務管理上接受市林業局（園林管理局）統一管理，向上直接對區、縣政府負責，市林業局（園林管理局）則對市政府負責。由于隸屬關系不同以及地域管理所限，烏魯木齊市林業局（園林管理局）對下屬各級管理單位管理控制力不同。在撥款方式上，市林業局（園林管理局）由政府直接撥款，各區縣園林主管部門由區縣政府撥款，市林業局（園林管理局）只在其行業上對其管理，管理力度和控制力隨之降低。

圖1-1 市林業局（園林管理局）對烏魯木齊市園林的管理控制力示意圖

烏魯木齊市城市園林管理內容較多，紛繁復雜，其規劃、建設和管理等涉及多個部門，除市林業局（園林管理局）作為城市園林綠化主管部門外，發改、財政、規劃、國土、環保、建設、市政等部門與城市園林管理關系密切。

3 烏魯木齊市園林建設管理存在問題及原因分析

3.1 存在的主要問題

雖然烏魯木齊市園林建設取得一些成效，對生態環境建設發展起到積極的推動作用，但是從各城區綠化發展現狀及建設管理等方面來看，還存在一些問題。一是園林建設管理尤其是項目管理方面會出現“多頭管理”現象；二是園林項目建設資金需求量大，建設資金管理約束較難；三是考核體系不健全，存在監督不到位和行政干預現象。由于烏魯木齊市園林建設管理仍是計劃經濟體制下形成的管理方法，采取的是政府直管式，政府部門身兼管理和經營雙重職能，使園林項目難以充分發揮效益和效率。

3.2 原因分析

3.2.1 園林事業管理體制方面

部門之間管理職能交叉是較為突出的現象，由于城市園林事業管理涉及到很多政府及事業單位，包括市政府、建委、環保局、規劃局、國土局等，經費主要由政府財政供給，環保、規劃、國土等相關部門按其職能出具環境影響評價等相關批復，職能雖說比較具體，但仍然會有職能交叉或管理空白現象出現[3]。

3.2.2 規劃設計方面

一是《綠地系統規劃》尚未修編完成。《烏魯木齊市城市總體規劃》于2017年經國務院批準，但《綠地系統規劃》未及時修編完成，使烏魯木齊市園林綠化建設缺乏科學規劃和系統安排。二是缺乏科學性的系統規劃。受傳統觀念影響，我國的城市園林綠化建設大多都是處于城市規劃的末位考慮，先區劃出城市工業、商業、行政區劃后，才在總圖上區劃配套綠地，對綠地實施的可行性、合理性考慮得比較少。而且即使進行了完善的綠地規劃，種植成林后又會因道路擴建、地鐵修建等諸多原因進行移植，烏魯木齊近兩年的道路擴建和地鐵修建已經對建成區的道路綠化造成了極大的影響。

3.2.3 園林建設管理方面

一是項目建設資金保障機制尚不健全。近些年，烏魯木齊市投入大量資金持續推進城市造林綠化、園林建設、生態治理和環境改善，但是政府在資金投入方面特別是資金保障長效機制方面做得還很不夠，在現有市場經濟體制下，未能充分調動社會力量，沒有形成政府主導、社會參與的長效資金投入機制。二是各項管理制度不完善，使園林執法困難。三是工程質量監督方面有所欠缺。目前尚沒有專門的園林綠化質量監督機構，是工程質量監督不到位的主要原因。

4 對策及建議

4.1 堅持規劃先行、環境優先，建立與自然環境協調統一的園林景觀

一要配合城市規劃，在編制城市綠地系統規劃的基礎上，編制完成城市綠化發展規劃、公園發展規劃以及建成區綠地的控制性規劃，劃定綠線范圍，對綠線范圍內已建成綠地及規劃綠地進行控制管理。在修編《烏魯木齊市城市總體規劃》時，需要對《烏魯木齊市綠地系統規劃》等重點專項規劃進行同步修編。在整個城市中要確立綠地系統的重要位置，達到鞏固已取得綠化成果的目的。二要因地制宜，科學規劃。烏魯木齊市東、南、西三面環山，地勢東南高、西北低，屬于中溫帶大陸性干旱氣候，春秋兩季較短，冬夏兩季較長，晝夜溫差大，蒸發量達到降水量的10倍。干旱少雨的氣候環境使烏魯木齊在進行園林綠化建設時必須結合實際，堅持因地制宜的原則，制定適合本地特點的戰略目標。并按照社會發展需求，從建設生態型城市的高度對未來園林綠化建設規劃進行發展和創新，不斷完善和調整園林建設規劃，并劃定綠化紅線，保障園林綠化成果不被破壞。三要通過法律手段來保障規劃實施，增強規劃的權威性和有效性。

4.2 進一步健全完善園林綠化管理法律法規

《城市綠化條例》是1992年頒布實施的，先后經過2011年、2017年兩次修訂，是城市園林綠化的行政性法規。烏魯木齊的配套行政法規是《烏魯木齊市城市綠化管理條例》，但是沒有及時修訂，需結合烏魯木齊的實際，盡快完善城市園林綠化管理的法律法規，健全城市園林綠化管理法律法規體系，因此，積極促成《烏魯木齊市城市綠化管理辦法》早日修編和升級為地方法規是“有法可依”的關鍵環節。同時要及時修訂或廢止某些已不適用目前社會發展的早期制定的法律法規，使之更具有可行性、實操性。

此外，強化對執法者的監管，尤其是加強對政府監管者失職、瀆職以及違法違紀的監督和懲治力度，是建立健全法律體系的另一個重要方面。嚴厲打擊和杜絕執法者、監管者的行政違法和行政不作為行為，是強化執法者監管的關鍵所在。如建立健全行政問責體系，可由市政府法制辦公室實行行政執法責任制，完善行政執法投訴舉報制度等，從而避免監管者與被監管者結成利益共同體，提高對城市園林綠化養護管理的監管效果。

4.3 進一步優化機構設置，促進綠化建設管理持續發展

提高園林主管部門的地位，實現“高位推動”。在職能定位上，由原先的建設主體逐漸轉變為監管主體，由“運動員”轉變為“裁判員”、“教練員”。市園林管理部門側重宏觀管理，市屬園林事業單位側重專業方面的管理，將養護管理推向市場，由專業化園林企業參與市場競爭，按照招投標形式競標園林養護管理。從轉變政府職能、剝離企業職能、培育中介職能、規范事業職能和增強監管職能五個方面入手，形成“政府做其該做的事情，事業單位承擔其該管的范圍，企業承擔其應該承擔的市場風險，中介發揮其應有的作用[4]”的局面。要對園林管理部門定位明確，并遵循政事分離、政企分離的原則，將管理職能科學、合理的進行分離。

除市財政撥付園林項目建設經費外，各區縣政府按照管護面積和等級撥付相應的園林建設管理補助經費，由市園林主管部門統一管理，從而有效提高市園林部門管理力度。

成立相關監督管理部門，對林業、園林工程項目實施進行監督管理，并吸納社會力量，創新推進第三方監督機制，通過志愿者和網絡監管加大對市區公園、綠地的巡查力度，在問題曝光、意見建議征集等方面發揮其積極作用；將全市道路綠化單列，由市園林管理部門統一管理，有效避免各區縣交叉管理存在盲區和爭議區現象；將全市公園按其園區面積和職能重新劃分管理，改變目前市屬公園和區屬公園管理層級混亂的現狀；全面深化園林管理人事制度改革，建立符合綠化事業自身發展規律的新型用人機制；充分發揮行業組織和協會在城市園林管理中的作用，加強政府和企業的聯系。

4.4 進一步優化綠化養護管理模式

在綠化管理養護上，引入市場化競爭機制。一是將道路、公園的行政管理和綠化養護剝離，將綠化養護管理推向市場，委托相應的招標代理機構進行招標，與中標單位簽訂養護合同，明確標準。二是嚴格考核管理，按照考核分數兌現養護管理經費。由市園林局依據合同約定的養護管理標準和考核辦法對中標方的養護質量進行摸底檢查、不定期抽查，根據考核情況嚴格打分。80分為合格分，80～95分之間為良好，95分以上為優秀；達到合格線以上的才可兌現相應的管護經費，合格線以下的必須按期按要求整改達到合格分數，合格線以上的按照分數高低對應兌現比例高低，如分數為85分，則兌現85%的管護經費，95分以上可兌現全額管護經費。三是建立企業誠信檔案，在園林綠化養護管理中存在較大問題的養護企業將被放入黑名單，三年內不得在本市內從事相關綠化養護管理工作。同時，嚴格養護管理準入制度，篩選符合要求的企業從事園林綠化養護，通過嚴格考核培育一批具有良好管理經驗的企業，達到提高全市綠化養護整體水平的目的。

此外，還可借鑒內地經驗，選出一部分城市園林綠地實施認養管理。首先制定相應的認養管理辦法，明確認養范圍，各單位的附屬綠地不在認養范圍內，認養區域多為公共綠地、街頭綠地、道路綠地等；個人、企事業單位、機關團體均可實施認養[5]；實施認養需簽訂認養協議，認養年限不少于1年。其次是明確認養內容，應包括管理綠地，維護綠地不被破壞，進行林木種植、日常養護、保潔等，由認養方提供養護管理經費。最后按照認養面積對應認養方相應權利，如認養500 m2以上的可以樹立標志牌；10 000 m2以上的可以對綠地進行冠名等，以此激勵社會力量投入園林養護管理。