街區制在規劃管理階段的實施方法研究
——以東海縣為例

趙彩蘋

（東海縣規劃局 江蘇連云港 222000）

1 緒論

新中國成立以后，特別是改革開放以后，城市化進程令人矚目，城市居住小區爆發式增長，經過近十年的快速發展，傳統的封閉式住宅小區與國外開放街區相比，交通擁堵等城市疾病逐漸顯露出來，并逐漸引起國家有關部門和專家學者的重視。

在此背景下，2016年國務院印發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》。其中，第六部分第十六條針對城市交通擁擠問題，優化街區路網結構提出了“街區制”的新思路，具體意見為：“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統”[1]。安居才能樂業，街區制改革關系到我國億萬民眾的切身利益，開放式街區論調一經提出，就引起了社會各界的熱烈關注與討論。本文以筆者工作生活地——東海縣為例，對是否推行街區制居住模式以及在規劃管理階段如何操作實施展開思考研究。

2 東海縣實行街區制居住模式的可行性分析

2.1 現狀主要問題

東海縣位于江蘇省東北部，連云港市下轄縣。2015年底城區人口26.53萬人，典型的蘇北地區小城市。江蘇蘇北2013年人均GDP為4.54萬元，與全國平均水平基本相當，僅為蘇南的41.3%，總體上基本可視為欠發達地區[2]。東海縣自2002年以來，不斷加大建設力度，到2015年為止，短短十幾年時間，建成區面積由8km2擴大到30km2，擴大了近4倍。由于歷史原因和規劃的滯后性，老城區道路寬度和路網密度均跟不上城市發展的速度，給現狀交通造成很大壓力，目前也只能依靠拓寬現狀路面來緩解交通壓力，但成效不明顯。究其原因主要有以下幾點：

（1）封閉式大小區現象明顯

在東海現狀地形圖上隨意截取一個片區，就能直觀的看到封閉式大小區甚至是超大小區隨處可見，這種大盤子現象給東海縣帶來了一系列問題，如支路交通差、居民社會交往淡化、超大住宅小區物業管理不到位、公共設施共享性差、居住區空間形式“千盤一面”等。時至今日，大地塊出讓還在繼續推行中。

（2）路網密度不高

東海縣中心城區內部路網呈方格網狀，其中主干路“八橫十縱”。截至2017年底，核心建成區路網密度4.66，尚未達到規范要求。主次支路總體比例=1：0.82：0.77，道路級配不合理，干路比例偏高，支路密度不足。

（3）機動車和電動自行車保有量持續增長

在城市路網密度偏低的同時，東海縣機動車保有量持續增長，截止到2016年年末，私人汽車保有量97673輛，比上年凈增長49.2%。這樣的保有量和增長速度已位居連云港市下轄縣之首。

2.2 封閉式小區和街區制利弊分析

任何事物都有兩面性，不能只看到其中一面而忽略另一面，要辯證的去看待事物的優缺點，然后綜合考慮自身情況，從而做出正確選擇。

（1）封閉式居住小區

封閉式居住小區一般是指具有圍合結構，進行封閉式管理的居住小區[3]。

此種居住模式封閉式管理，安全性高，符合我國民眾長期居住的心里需求。與美國人的持槍自衛相比，中國人從古至今更喜歡筑高圍墻來尋找安全感。設在主要出入口的門衛或管理人員對減少外人隨意出入、流動攤販肆意擺賣有較大作用。

（2）街區制

街區制是西方國家通常采用的城市規劃建設方式，實際上是由城市主干道圍合、中小街道分割、路網密度較高、公共交通完善、公共服務設施就近配套的開放式街區模式。

2.2.1 對城市的積極影響

進一步完善城市功能，緩解城市道路交通擁堵、提高社區建設資源使用率、增強社區文化生活交流活力。與封閉式小區相比，開放式的街區制的優點就是資源共享。且能激活神經末梢，增加城市的經濟活力。如南方一些城市的騎樓，就是典型的街區制，居民們往來密切，鄰里關系融洽。

2.2.2 可能引發的不良后果

（1）傳統思想受到沖撞

中國人喜歡封閉式住宅思想由來已久，從農耕社會發展到現在的社會主義初級階段，中國仍然是一個圍墻社會：綿亙萬里的長城、皇帝居住的紫禁城，高圍墻的機關大院、北京的四合院，以及其他文人墨客和達官貴人遺留下來的宅子，或大或小幾乎都是封閉式的院落。往眼下看，幾乎每個城市都有的城中村，同樣是房屋院落齊全。我們現在流行的封閉式居住小區不過是新中國成立后大院式規劃模式的翻版，雖然不是每家每戶獨立封閉，但是他的相對封閉也在人們的可接受范圍之內。

（2）住宅安全難以保障。

封閉式小區只有少量的開口與城市相連，可以減少盜竊犯、流浪漢等對小區內住宅的危害。而開放式小區，則少了一層防御。然后是交通安全，封閉式小區沒有過境交通，內部車輛較少，特別是實現了人車分流的小區，內部幾乎沒有汽車。能給老人、孩子在小區內提供一塊玩耍嬉戲安全區域。

（3）物業管理難度加大。

小區的配套設施費用是由各位業主出的，但是卻為社會所使用，停車位、小區綠化等等都難以分配使用。封閉式小區的內部景觀和花園，基本只為小區居民提供服務，并且同樣成本下可以維持比開放更好的品質。

3 關于東海縣如何推行街區制的思考

（1）已建成的封閉小區

對已經建成的現有成熟小區考慮小區自身特點的情況下盡可能的進行微提升，比如位于交通盲點位置上的超大小區，是否可以在盡量不影響業主利益和生活方式的基礎上進行分塊處理增設分區域圍墻和門衛設施。許多居住小區內部的道路不規則，如果放開作為公共道路通行，必須要經過相應的改造，此類的“硬件”改造離不開政府的參與。當然，這樣還會涉及到開放的道路是否要征收或者提高的小區管理費用如何解決，政府需要給出意見，本文不針對這些問題進行討論。

（2）已出讓未建成或正在建設的地塊

對于已出讓但未建或者正在建設的小區，在小區方案階段進行團塊控制，需要保留為城市支路的部分在方案階段予以明確，其他被道路割裂的部分分別加設透空式圍墻，并分別滿足中心活動綠地的要求。對開發商增加的造價或者利益損失建議可以通過減免基礎設施配套費或容積率補償的方式來解決。

（3）未出讓地塊

對于未出讓地塊我們要在控制性詳細規劃階段對地塊的規模加以明確進行控制，每一個地塊享有的自己的微景觀和微配套設施，以及老人兒童活動場地。可以幾個地塊組合成一個組團進行出讓，以保證整個片區風貌的協調和完整性，也可以滿鋪地下空間用來滿足停車要求，但是其中需要保留為城市支路部分必須開放與城市道路銜接。建議地塊用地性質商住分離，純住宅地塊依然保留圍墻，商業地塊可以規劃為不設圍墻的開放式街區。

4 結語

目前，隨著新版《城市居住區規劃設計標準》開始實施，各地規劃部門都應該對街區制如何推行進行系統思索和研究，相應國家政策要求的同時找到適合自身發展的實施方法。在經濟發展的初期階段，各個城市都不能“一刀切”地的實施開放式街區制，而應該多角度思考和分析，尊重城市發展的歷史客觀性，根據不同的現實狀況和發展要求，制定多元化和因地制宜的實施策略，走分類實施之路。