公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制技術要點探討

吳家勇，董云霞，李云濤

(廣西交通科學研究院有限公司，廣西 南寧 530007)

0 引言

近年來，我國已進入突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)期，且呈逐年上升的趨勢。據(jù)資料介紹，2008年至今，環(huán)境保護部環(huán)境應急與事故調(diào)查中心處理的突發(fā)環(huán)境事件多達1 162起，多起涉及集中式地表水飲用水水源地，嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定。危險化學品公路運輸事故導致的危化品泄漏已成為引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的重要原因之一。突發(fā)環(huán)境事件應急預案是預防和處置突發(fā)環(huán)境事件的指導性文件，是應對突發(fā)環(huán)境事件最后的一道防線，直接關系到事件處置效果[1]。研究數(shù)據(jù)表明，有應急預案比沒有應急預案事故損失會降低6%[2]。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014修訂)提出企業(yè)事業(yè)單位應按國家有關規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案并報環(huán)境保護主管部門和有關部門備案。公路行業(yè)編制應對極端天氣等自然災害、交通運輸生產(chǎn)事故、施工安全等方面的應急預案較多，編制針對突發(fā)環(huán)境事件應急預案的經(jīng)驗較少[3]。

為了提高公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案的編制質量和有效性，本文根據(jù)廣西公路建設項目環(huán)境影響評價研究、竣工環(huán)境保護驗收調(diào)查研究、突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制案例研究以及云南、廣東等周邊省份現(xiàn)場調(diào)研結果，對公路建設項目突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制技術要點進行了分析和探討，并就存在問題提出了對策和建議。

1 公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制主要存在問題

根據(jù)廣西、云南、廣東等省區(qū)關于公路建設項目突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制和評審工作實踐調(diào)研結果，目前公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制主要存在如下問題：(1)環(huán)境風險評估報告存在環(huán)境風險目標識別不準確、環(huán)境風險等級確定不合理、突發(fā)環(huán)境事件情景構建不全面等問題；(2)環(huán)境應急資源調(diào)查報告存在環(huán)境應急物資與設備不齊備、日常管理調(diào)查缺失等問題；(3)突發(fā)環(huán)境事件應急預案文本編制存在預案定位不準確、預案體系說明不清楚、應急指揮機構與職責確定不合理、預警分級不合理、應急措施可操作性差和預案管理措施不完善等問題。

經(jīng)調(diào)查，產(chǎn)生上述問題主要原因為國家和地方尚未出臺公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制技術規(guī)范或指南，公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制實踐尚處于起步階段，相關技術研究比較缺乏。

2 公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制要點

2.1 環(huán)境風險評估

環(huán)境風險評估是科學編制突發(fā)環(huán)境事件應急預案的前提和基礎。環(huán)境風險評估報告內(nèi)容完整性和結論科學性直接影響了編制公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案的針對性和有效性。目前，國家和地方尚未制定公路行業(yè)環(huán)境風險評估技術規(guī)范或指南。根據(jù)公路建設項目環(huán)境風險評估報告編制實踐，需重點關注以下問題：

(1)全面核實現(xiàn)場環(huán)境風險源和風險敏感目標。公路運營期環(huán)境風險源一般包括公路運輸危險化學品車輛和服務區(qū)加油(氣)站。加油(氣)站已單獨編制有突發(fā)環(huán)境事件應急預案或由公路運營管理單位外其它單位運營的，可以不納入公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案風險評估范圍。評估單位應對項目環(huán)境影響報告書中提出的環(huán)境風險敏感目標進行現(xiàn)場核實，重點關注重要風險敏感目標位置關系變動、路線變動路段及新增(含調(diào)整)風險敏感目標和環(huán)評遺漏的重要風險敏感目標等情況。

(2)科學合理確定環(huán)境風險等級。目前，可以參照《國務院辦公廳關于印發(fā)國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案的通知》(國辦函〔2014〕119號)附件1分級標準(突發(fā)環(huán)境事件分級標準)、公路沿線環(huán)境風險敏感目標分布和主要環(huán)境風險后果確定。

(3)合理建立典型環(huán)境風險事故情景。一般應包括公路行業(yè)典型事故情景和環(huán)境風險防范重點路段事故情景，例如運輸有毒有害氣體車輛在人員密集區(qū)泄漏、運輸危險化學品車輛在飲用水水源保護區(qū)段泄漏和運輸危險化學品車輛在跨越大中型地表水體段泄漏等情形。

(4)全面現(xiàn)場核查公路建設環(huán)境風險防范及應急設施有效性。重點調(diào)查橋(路)面收集系統(tǒng)、加強型護欄等風險防范設施建設情況，并對其有效性開展評估。

2.2 環(huán)境應急資源調(diào)查

環(huán)境應急資源調(diào)查報告是突發(fā)環(huán)境事件應急預案制定應急措施的重要依據(jù)，也是環(huán)境應急預案備案的必備技術文件之一。公路環(huán)境應急資源調(diào)查包括公路運營管理單位自備和協(xié)議依托社會提供的環(huán)境應急物資和設備。重點關注自備環(huán)境應急物資與設備種類和數(shù)量是否滿足項目環(huán)境影響報告書有關規(guī)定、儲備庫選址是否合理以及相應的日常管理制度是否健全等。

2.3 應急組織機構與職責

應急組織機構構建和職責劃分是否科學和合理，直接影響編制應急預案的可操作性和應急處置效果。根據(jù)公路行業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應急處置特征和職責劃分，應急組織機構可劃分為公路企事業(yè)單位內(nèi)部應急組織機構和政府主導應急指揮部。內(nèi)部應急組織機構主要負責突發(fā)環(huán)境事件的先期應急處置工作，后期主要是協(xié)助配合政府主導應急指揮部做好應急處置工作。內(nèi)部應急組織機構一般由應急指揮部、應急辦公室和應急處置小組組成，應急處置小組一般包括應急監(jiān)控組、現(xiàn)場處置組、應急搶通組、專家組和應急保障組等。內(nèi)部應急組織機構要明確日常和應急職責，明確各崗位的主要責任人和替補責任人，重要崗位應當有多個后備人員，但是要避免人員過多交叉或兼職情況。

2.4 預警

突發(fā)環(huán)境事件應急預案的預警一般包括預警信息收集與傳遞、預警監(jiān)控、預警分級、預警研判、預警行動和預警解除與級別調(diào)整等內(nèi)容。應重點關注或明確以下內(nèi)容：

(1)明確預警信息收集方法以及信息接報、收集、報告和處理的責任人、職責。

(2)科學合理制定預警分級標準。一般根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件影響特征、單位內(nèi)部應急能力和周邊環(huán)境風險保護目標分布等因素確定預警分級標準，以是否發(fā)生事故和是否發(fā)生危險化學品事故泄漏作為預警分級的重要依據(jù)，并應明確對于發(fā)生一時無法判明事件等級但一旦發(fā)生泄漏事件可能導致嚴重突發(fā)環(huán)境污染事件的預警級別。預警分級一般可以分為三級，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早發(fā)布。

(3)預警行動要體現(xiàn)分級響應原則，并與預警分級標準相銜接。預警行動一般包括啟動應急預案、預警信息通報與發(fā)布、預警事件動態(tài)監(jiān)控和應急準備等。

(4)預警解除與級別調(diào)整要明確責任人、程序、時限等重要內(nèi)容。

2.5 應急處置

應急處置是突發(fā)環(huán)境事件應急預案的核心內(nèi)容，應急處置措施針對性和可操作性直接影響應急預案的有效性和應急處置效果。應急處置包括應急響應流程、分級響應及啟動條件、信息報告與通報、先期處置措施、后期處置、應急終止等內(nèi)容。應重點關注和明確以下內(nèi)容：

(1)分級響應標準劃分要科學、易操作和有針對性。在已編制的公路突發(fā)環(huán)境事件中，多采用《國務院辦公廳關于印發(fā)國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案的通知》(國辦函〔2014〕119號)附件1分級標準。資料調(diào)研和現(xiàn)場調(diào)研表明，該劃分標準的很多指標為事故后果或影響結果，比較適用于公路突發(fā)環(huán)境事件的事故調(diào)查和評估階段，對于事故應急處置階段，很多判定指標難以獲取或處于動態(tài)變化中，實際可操作性不強。筆者認為，可以把公路企事業(yè)單位自身應急能力作為核心依據(jù)把事件應急劃分為社會級和單位級，再根據(jù)事故路段環(huán)境風險敏感性和事故泄漏影響范圍(以是否泄漏至公路外)把應急響應再分解為若干響應級別。

(2)信息報告與通報要全面和高效。信息報告與通報應包括內(nèi)部信息報告、外部應急聯(lián)動單位報告和外部受影響單位、居民通報。信息報告與通報要明確責任人、程序、時限、報告內(nèi)容等。應急報告時限按照“早發(fā)現(xiàn)，早報告”原則執(zhí)行，可參照環(huán)境保護部《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》有關要求執(zhí)行。

(3)突出重點，明確主要處置內(nèi)容和責任范圍，應急處置流程或程序制定要科學、規(guī)范、可行和有效，突出先期處置這個重點。根據(jù)國家有關規(guī)定，明確公路企事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件應急處置中主要責任邊界和負責處置內(nèi)容(信息報告、先期處置和自救互救等)。應急處置流程或程序要與公路企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)等有關預案相銜接，處置流程應包括事件預警、事故發(fā)生但未發(fā)生危險化學品泄漏和事故已發(fā)生危險化學品泄漏幾種情形，并明確事件升級或降級處置流程要求等。

(4)先期處置措施或方案要具體、針對性強和可操作。根據(jù)環(huán)境風險評估報告構建項目典型突發(fā)環(huán)境事件情景、根據(jù)預設的典型事故情景，對項目環(huán)境風險重點防范路段和典型路段逐一制定現(xiàn)場處置預案，并在預案中明確先期處置的主要內(nèi)容和要求。典型事故情景應包括運輸有毒有害氣體在人員密集區(qū)路段泄漏、運輸有毒有害液體在水環(huán)境風險敏感段(如飲用水水源保護區(qū)、跨越或臨近大型地表水體段)泄漏等，泄漏方式應包括路基內(nèi)和沖出護欄外事故泄漏情形。先期處置措施主要包括啟動公路應急設施、事故現(xiàn)場應急交通管制與設置警戒區(qū)、救助遇險人員和利用邊溝或開挖臨時溝渠在外圍收集、攔截事故泄漏品及事故水等。

(5)后期處置主要包括善后處置、恢復和評估與總結等內(nèi)容，要明確政府主導現(xiàn)場應急救援指揮部成立后，公路企事業(yè)單位后期應急處置的主要工作內(nèi)容、責任人等。

2.6 預案管理

預案的監(jiān)督管理制度和措施是保證突發(fā)環(huán)境事件應急預案得到有效落實和實施的保障，一般應包括預案宣傳與培訓、演練、回顧與修訂以及責任和獎懲等內(nèi)容，應重點關注和明確以下內(nèi)容：

(1)預案的宣傳與培訓要重點明確培訓對象、培訓頻次和培訓檔案留存等方面要求，明確提出突發(fā)環(huán)境事件應急培訓納入單位年度計劃要求，培訓對象應包括單位內(nèi)部環(huán)境應急預案有關人員，明確建立培訓檔案要求，如實記錄培訓時間、內(nèi)容、參加人員等重要信息，留存培訓簽到表、培訓現(xiàn)場圖片或視頻等檔案資料等。

(2)預案演練要明確預案演練方式、內(nèi)容、頻次和檔案等基本要求。演練方式一般包括桌面推演和現(xiàn)場演練，演練形式包含單獨演練、聯(lián)合演練以及參與政府主導演練等。突發(fā)飲用水水源保護區(qū)(水源地)污染、突發(fā)大規(guī)模水質污染以及有毒有害氣體泄漏污染等應列為重點演練內(nèi)容，演練地點應重點選擇在公路穿越飲用水水源保護區(qū)、橋梁跨越大型地表水體段以及公路臨近人員密集區(qū)段等。

(3)預案回顧和修訂一般應按照環(huán)境保護部《突發(fā)環(huán)境事件應急預案管理暫行辦法》(環(huán)發(fā)(2010)113號)、《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件預案備案管理辦法(試行)》(環(huán)發(fā)〔2015〕4號)等有關規(guī)定執(zhí)行。

3 結語

(1)編制突發(fā)環(huán)境事件應急預案并報屬地環(huán)保部門備案是公路建設項目管理單位的法定責任。科學有效的應急預案可以為公路企事業(yè)單位有效應對和先期處置公路突發(fā)環(huán)境事件提供指導，并降低事故影響。

(2)建議國家和地方盡快出臺公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制技術規(guī)范或指南，為保證預案編制規(guī)范性、可操作性和實用性提供政策保障。

(3)本文對公路突發(fā)環(huán)境事件應急預案編制實踐中主要問題進行了分析并提出相應對策，旨在為提高公路建設項目應急預案編制質量提供技術參考。