新時代地方政府交通運輸體系建設職能研究

韋 耀

(廣西交通職業技術學院，廣西 南寧 530023)

0 引言

建設交通強國的基本思路是，發展現代交通，加快推進安全便捷、經濟高效、綠色智慧、開放融合的綜合交通運輸體系建設，提高交通運輸服務人民、服務經濟社會發展水平，建設好人民滿意交通，力爭2035年進入世界交通強國行列，促進社會主義現代化強國建設和實現中華民族偉大復興。建設交通強國的藍圖已繪就，關鍵在執行。本文以廣西交通運輸體系建設為例，探索新時代“建設交通強國”背景下政府職能轉變環境下政府實施交通強國戰略的路徑選擇。

1 新時代政府職能的轉變

人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，成為新時代我國社會主要矛盾。而滿足人民日益增長的美好生活需要，則要求政府充分履行公共服務職能，切實提高人民生活水平。目前，我國各級政府的公共服務職能較為薄弱，涉及人民群眾切身利益的基本民生問題較為突出。這需通過轉變政府職能，完善公共服務管理體制。(1)提供優質公共產品，特別是要加大對教育、醫療、交通、民生等領域的投入，鼓勵社會多元參與，推進公共服務供給主體的多元化和提供方式的多樣化。交通基礎設施作為“純公共產品”，當以政府為主體投入，鼓勵社會參與，為群眾便捷安全出行提供服務。(2)科學合理設置機構和職責，以解決長期以來地方政府存在著的諸如職能交叉、權責不清、政出多門、多頭執法等問題，通過嚴格控制行政成本，提高行政效能來增強政府執行力和公信力。(3)優化公共服務體系，建設服務型政府。進一步落實“放管服”政策，通過劃定權力清單，優化行政審批清單，設立“一站式服務”等系列措施，優化公共產品服務，促進高效政府、服務型政府建設。

2 交通運輸體系建設融入“一帶一路”新使命

廣西沿邊、沿江、沿海，連接中南、西南和北部灣，與東盟陸海相連，在推進實施“一帶一路”倡議中具有獨特的區位優勢，中央對廣西的發展賦予了廣西“三大定位”的新使命、新任務，并鼓勵廣西在“一帶一路”建設中發揮更大作用，提升中國-東盟開放合作水平，構建全方位開放發展的新格局。為實現“三大定位”和“建設交通強國”的宏偉目標，廣西自治區黨委、政府高度重視交通基礎設施建設項目，推行自治區領導聯系推進重大項目(事項)責任制，根據《廣西綜合交通運輸“十三五”發展規劃》，至2020年全區基本建成“六橫七縱八支線”高速公路網絡和“一環四縱四橫”鐵路網絡，加快實現“市市通高鐵、縣縣通高速、民航片片通、內河條條通”，推動各種運輸方式有效銜接和多式聯運發展，完善縣鄉村屯交通網絡，提升通達深度的目標。此外，“縣縣通高速”“市市通高鐵”工程已連續多年列為自治區領導聯系推進的重大項目。2018年全區經濟工作會議上，自治區黨委、政府對交通運輸工作提出要求，指出要以高水平的現代綜合交通運輸體系作支撐，推動全區經濟高質量發展。持續深入推進以交通領域為重點的基礎設施建設攻堅戰，高速公路要盡快連線組網、打造環線，沿海港口要建好現代集裝箱碼頭和深水航道，謀劃和實施一批重大項目，增強基礎設施支撐能力。“十三五”時期，全區正大力發展公路干線，進一步完善高網高速公路項目，逐步實現交通網絡化、便捷化、密集化，交通建設為廣西這幾年的經濟發展提供了強有力的支撐。

3 交通運輸體系建設發展的辯證關系

2017年全國交通運輸工作會議提出了構建交通強國戰略的“四梁八柱”，聚焦交通運輸基礎設施建設、運輸服務升級、綠色發展、安全發展、精準扶貧等五個事關決勝全面建成小康社會的三年攻堅任務，圍繞推動高質量發展提出了持續深化交通運輸供給側結構性改革等重點推進的工作。對廣西交通運輸綜合體系建設而言，需把握以下幾個關系：

(1)堅持穩中求進工作總基調，實現穩與進的辯證統一?！胺€”與“進”有機統一、相互促進。穩是大局，要在堅持穩的前提下積極進取，在把握度的基礎上奮發有為。“穩”的重點是穩住全區交通運輸綜合發展的良好勢頭，有效發揮交通運輸先行官的作用；“進”的重點是現代綜合交通運輸體系等重點領域的建設和改革，加快釋放交通運輸在促投資促消費穩增長中的潛力。

(2)堅持高質量發展總要求，實現速度與質量的辯證統一。推動交通運輸高質量發展，必須全面落實質量強桂戰略，持續深入打造公路水運品質示范工程；牢牢把握交通運輸發展的普遍規律，實現全區交通運輸由“規模速度型”向“質量效率型”的跨越升級。

(3)堅持供給側結構性改革總目標，實現要素配置與供需關系的辯證統一。一方面要正確處理資金、土地、環境等要素制約與交通運輸發展的關系，用活用足政策，挖掘新的增長點；另一方面要擴大交通基礎設施和運輸服務的有效供給，著力補齊基礎設施建設、多種交通方式有效銜接等短板，實現更高水平和層次的供需平衡，滿足區域發展的要求和廣大群眾對交通運輸發展的新期待。

4 推進交通運輸體系建設發展的路徑

(1)加快交通大部門體制改革，提高行政效能。2008年以來，在國務院直接領導下，交通運輸主管部門大部制改革逐步啟動。在原交通部基礎上，交通運輸部掛牌成立，國家民用航空局、國家郵政局等部門和職能一并劃歸交通運輸部管理。但由于各地發展不平衡，地方交通大部門體制改革進展緩慢。廣西交通運輸管理體制改革，可通過調研，探索公路、水運、鐵路、民航、郵政、物流等多種交通運輸方式的逐步整合，朝著大部門體制改革的方向深化改革，理順內部關系，明確職責分工，切實履行好部門職責，逐步實現交通運輸部門統一化、管理一體化、發展協調化、執法綜合化、服務全面化的根本轉變。在新時代政治環境和市場經濟條件下，協調各種交通運輸方式分工協作、有序銜接、優勢互補，獲取“1+1>2”的聚合效應，促進交通運輸事業效能的最大化。逐步推進大部門體制的構建步驟包括：①樹立大局意識。改革進程中，難免會遇到來自各方的壓力或阻力。因此，交通運輸管理部門要做好改革的頂層設計，樹立起“綜合交通”意識，做好全面的宣傳解釋工作，消除“小部門”思想的局限性。②統籌穩妥推進。在初步實踐基礎上，各種交通運輸管理部門加強溝通、磨合，促進管理的有效銜接，把大部門制改革逐步引向深入。③合理配備人員。大部門制“寬職能”的特征，在要求精簡人員的同時，進而強調干部隊伍素質，需有效提升管理人員的服務意識、法制觀念和專業能力。

(2)強化政府主導職能，建立健全市場導向機制。地方政府要順應“建設交通強國”的要求，結合地方經濟社會發展情況，切實履行交通運輸體系發展建設規劃、體制機制創新、人員培訓、監督檢查等職能，特別是在重大交通基礎設施建設、管理運營環境、投融資渠道、公共信息服務平臺等方面的建設提供保障，完善市場競爭準入與退出機制，發揮政府指導資源配置的基礎性作用，促進市場良性競爭。充分利用現代信息技術，建立基于現代網絡技術的管理服務平臺，實現行政許可事項網上辦理，跨省大件運輸并聯許可系統與全國聯網，不斷深化交通運輸行業“放管服”改革，提高交通運輸信息服務的實效性和便捷性，提高交通行政管理效率。劃定責任清單和權力清單，建立健全行政問責制度，通過加強監督政府管理職能，進一步提高政府公信力。進一步探索地方公路管養體制改革，明確農村公路分級管理、養護職責，進一步下放管理權限，公路養護向社會化、專業化和機械化發展；落實“國道區管”“縣道縣管”“鄉道鄉管”的多級管養體制，培育和推行公路建養市場化，有效協調各方利益關系，充分發揮各種資源優勢，提高公路養護效率和資金使用效率。

(3)完善綜合交通運輸基礎設施建設。綜合交通運輸基礎設施是實現“交通強國”目標的前提和基礎，包含公路、港口、鐵路、航空、物流、郵政等多種交通運輸方式的基礎設施建設。對于廣西而言，雖近年來高速公路、高速鐵路建設發展迅速，但相較于東部發達省份，總里程仍顯滯后、港口吞吐量不高、公路客運和管理信息化程度不高，距離“交通強國”目標要求下的“設施完善、綠色環保、職能便捷、互聯互通”功能要求相差甚遠。因此，地方各級政府要樹立“大工程”意識，結合發展北部灣開放國家戰略，積極推進北部灣經濟區等區域協調發展戰略，優化完善北海-南寧-柳州-桂林綜合運輸大通道，加強與周邊省份和東盟國家綜合交通對接，建設完善高品質的快速交通運輸網和高效率的干線網，實現更高質量的交通運輸互聯互通；推進西江“黃金水道”建設、強化北部灣港功能，提高吞吐量和貨運服務水平，實現“通江達海”水運目標；推進實施廣西鄉村振興戰略，改善農村交通運輸基礎設施，加強“四好農村路”建設，重點推進未通暢的建制村通硬化路建設，推進實現“鄉鄉通二級(或三級)路”，統籌推進縣鄉聯網公路、村際聯網公路建設及城鄉交通運輸一體化，以綜合交通運輸基礎設施網絡建設推進廣西“精準扶貧”和“脫貧摘帽”，促進廣西“兩個建成”目標任務。

(4)深化投融資體制改革，多渠道籌措交通基礎設施建設資金。作為典型的“純公共產品”，交通運輸基礎設施由政府提供。但面對“縣縣通高速”“市市通高鐵”這樣規模龐大、任務艱巨的建設任務，廣西各地市政府籌措建設資金壓力較大。可遵循“政府主導、市場運作、資金共擔、社會參與、量力而行”的方式，采用政府補貼BOT、PPP等多種模式引入社會資本和大型國企參與交通建設。具有競爭服務性質的項目，通過市場運作方式吸引建設資金，減輕財政負擔。部分項目可實行特許經營，“收費還貸”政策，積極引入社會資金和外資投資于交通基礎設施建設，努力爭取國家交通專項資金的支持。近年來媒體報導的個別地方出現的公路收費亂象的問題，折射出公路高收費與市場化運作的投資管理體制之間的矛盾。在融資方面卻又存在著經營權轉讓的現象，特別是高等級公路變成贏利商品，削弱了公路的“公共產品”性質，導致服務水平不高。因此，在拓寬資金渠道的同時，應更注意加強政府的主導地位，確保公路的公共產品性質不被人為改變，才能做到還路于民、還利于民。

(5)完善交通運輸體系法制建設，形成“依法治交”的長效機制。政府、人大要推進交通運輸管理完善立法相關工作，如推進交通運輸管理部門法治政府建設、權力清單和責任清單建設、完善行政裁量權基準制度、深化簡政放權以及公路、港行、軌道等有關交通運輸方式管理條例的制定，規范交通執法行為和執法程序。通過完善立法，促進交通運輸業發展有法可依。根據國家法律法規，加強綜合交通運輸基礎設施工程建設市場的監管，防止壟斷和不正當競爭，保障交通運輸市場健康發展，確保社會主義市場經濟和社會整體利益得以維護。此外，并嚴格執行行政許可法，加強交通行政執法隊伍的建設，加強研究制定信用信息目錄、信息公開制度和信用評價辦法等，推動落實守信聯合激勵和失信聯合懲戒。將專項監督檢查、質量安全督查等考核評價結果與年度信用評價、市場準入、招標投標、資質認定、政策扶持等相結合，規范設計、施工、監理、試驗檢測單位的行業行為。建立健全績效考評問效問責、創新爭優長效機制，實現績效考評質的提升。

(6)多方位、多領域拓展區域交通運輸合作。圍繞“三大定位”新使命，拓展交通運輸全方位開放合作，主動服務和融入國家“一帶一路”建設，以口岸公路、界河橋建設為重點，加強與越南交通運輸部門溝通銜接，充分發揮優越的自然地理區位優勢，緊緊抓住北部灣開放開發國家戰略和中國-東盟自由貿易區建成的歷史機遇，積極推進南寧至新加坡國際陸路通道、泛北部灣海上通道建設，并充分利用大湄公河次區域的合作機制，加強推進國際道路運輸便利化的管理進程，與鄰近的珠三角區域合作推進交通運輸、交通信息等領域的合作。以交通基礎設施共建、共享及運輸服務合作聯營為重點，加強周邊省份和東盟國家的互聯互通，充分發揮交通運輸在履行“三大定位”新使命中的基礎性和先導性作用。①深化省際合作。加強與周邊省公路水運交通規劃的銜接，與廣東、湖南等省區市協同推進“互聯網+交通運輸”，促進交通運輸綜合協調聯動和行業轉型升級。②積極面向東盟國家的國際大通道建設。籌備做好項目規劃和可行性研究，從國家層面推動越南方面加快憑祥經諒山至河內、東興經芒街至河內以及龍邦經高平至河內三條高速公路的規劃和建設，并鼓勵廣西有實力的企業“走出去”參與投資建設，實現廣西高速公路與東盟的互聯互通。③深化國際道路運輸合作。推動直達客貨運車輛開行，推動中越公務車輛常態化開行，推進口岸各查驗部門對出入境運輸工具備案、申報、查驗環節的信息化整合，提高通關效率。

(7)注重科技創新和培養高素質交通專門人才。政府要高度重視交通科技人才的培養和高素質人才的引進，在交通基礎設施建設過程中引領重大技術創新、工藝創新、節能環保材料創新等，著力實施創新驅動，加大科技攻關力度，釋放交通運輸創新活力，促進科技成果轉化應用；著力利用現代信息技術，全面推進“互聯網+交通運輸”行動；著力提升運輸服務品質，加快完善高品質、多樣化、個性化的客貨運輸服務體系，推進交通運輸安全綠色發展。持續加大對區屬交通職業院校的投入，指導學校深化教育教學改革，精準對接現代綜合交通運輸體系，推進交通運輸行業特色專業群的內涵建設，以“工匠精神”引導交通職業院校不斷提高人才培養質量和提升服務交通運輸行業總體水平，把學校建設成為特色高水平優質院校，為廣西交通運輸體系建設培養更多技術技能型人才。此外，各級政府和交通運輸管理部門須進一步強化黨風廉政建設，為交通運輸事業健康發展營造風清氣正的干事創業環境，培養大批優秀領導干部和管理人才，以求真務實的精神加快廣西交通運輸綜合體系建設。

5 結語

在新時代“建設交通強國”目標引領下，地方政府要切實履行建設人民滿意的服務型政府職能新要求，著眼于交通運輸“先行官”角色定位，優先發展交通運輸綜合體系建設，為全面建成小康社會夯實基礎，促進早日邁入交通強國行列。對于廣西而言，地方政府要結合自身經濟社會發展水平和區位發展優勢，把握好穩中求進、高質量效益和供給側改革等辯證關系，從交通管理部門內部治理改革、理順政府和市場的關系、加快交通基礎設施建設、多方籌措建設資金、加強依法行政、交通開發合作和交通人才培養等方面強化領導，研究出臺相關政策和采取有效措施，切實推動上述領域深化改革，加快廣西交通運輸綜合體系建設，促進廣西地方經濟社會發展和人民生活水平的提高。