電動自行車規制問題研究

楊鈺婷

（北方工業大學，北京 100000）

電動車靈活便利，駕駛技術要求低等特點使得近些年電動車在城市發展迅速，在快遞業、餐飲業以及普通老百姓中的需求量與使用量都大大增加，為人們的生活帶來了很大便利。但是電動車的交通安全問題也越來越嚴重，亂停亂放現象越發明顯。電動車隨著城市發展的需要需求量日益提高，快遞業、外賣業以及普通老百姓的日常出行都少不了電動車的身影，但是電動車的車速較快，身形靈活也給交通安全帶來了一定的隱患，由電動車導致的交通事故屢見不鮮，亂停車開快車等現象也很常見。有些城市雖然出臺電動車安全管理措施等條例進行諸如“禁摩限電”等行動的治理，但是治理效果卻并不明顯。其強制手段的禁摩限電缺乏了政府決策應有的人本情懷；一刀切的決策違背了行政法比例原則的要求；同時還引發了路權爭議。電動車的風險規制就是將風險控制在合理范圍內，在保障公民利益、公共利益的基礎上，有效地治理電動車交通安全問題。在政府決策的強制性與公民利益的有效保障之間尋找一個平衡點。

1.電動自行車概念及規制必要性

我國經濟發展迅猛，人均汽車擁有量逐漸增加，城市規模逐步擴大，但城市的交通擁堵狀況也日益嚴重，小汽車以及公交車出行都存在堵車遲到等風險。有些大城市雖建有地鐵，但是上下班高峰期的地鐵擁擠情況也十分嚴重，因此越來越多的老百姓開始放棄汽車、公交等出行方式，開始選擇更加靈活，技術要求不高，堵車風險小，速度適中的電動自行車。

2016年中國電動自行車累計完成產量3215萬輛，同比增長4.4%；電動自行車主營業務收入1001.7億元，同比增長9.2%；2017年，我國電動自行車保有量超過了2.5億輛。

2013—2017年，我國因電動自行車行駛不當發生的交通事故將近60000起，造成8000多人死亡、60000多人受傷、一億多的直接財產損失。5年來，電動自行車肇事致人傷亡的案件、死亡人數年均分別上升8.6%和13.5%。除了有數據可尋的由電動自行車事故引發的死亡案件，更多的是無據可尋的由電動自行車交通事故引發的人身傷害案件。

在我國因電動自行車引發的交通事故的受害人很難使用醫保就醫，所以更多的受害人只能選擇忍氣吞聲，以意外跌倒等原因使用醫保就醫治療。也因此大部分的受害者并不會選擇報案等官方解決方式，導致這種由電動自行車事故引發的人身傷害案件數量難以統計，但是生活中卻是屢見不鮮。

執法部門沒有及時對超標電動自行車銷售點進行有效查處，這也是電動自行車需要政府部門進行有效的系統規制的必要性之一。電動自行車還存在充電安全隱患，在充電過程中有可能因接觸不良、線路老化、充電時間過長等多種原因引起火災。此外，電動自行車在充電時還會跑出可燃性氣體。因此，電動自行車本身就存在著一定的充電起火危險，稍有不慎就有可能引起火災。因此使用者在給電動自行車充電時就要十分小心謹慎，選擇寬敞、開放的地點，盡量在室外進行充電，還需要時刻注意充電的線路安全問題，防止短路或漏電問題出現。然而在實踐中，使用電動自行車的用戶多為中低階層的群眾，在缺乏充足的安全教育以及相對完善的規制措施的前提下，多數用戶還是選擇將電動自行車放在自家樓道或者車棚直接進行充電，這也就導致了充電安全事故的頻發。

2017年國家質量監督檢驗檢疫總局公告，我國2017年電動自行車抽查合格率為90%以上，較2016年上升10%，但是質量安全問題發生風險概率卻十分高，其風險等級為一級，并呈逐年增長趨勢，起火原因主要為電氣故障。據統計，2013—2017年，電動自行車充電火災導致的死亡3人以上的事故將近40起，造成近200人死亡，這些都是室內電動車電氣故障引發的，電動自行車的充電器成了奪命器。生命安全始終應該是第一位的，而電動自行車的充電安全隱患已經危及到了我們最寶貴的生命安全，急需進行有效地規制。

在2018年公布的新修訂的《電動自行車安全技術規范》中增加了必須提升電動自行車的防火阻燃性能這一要求，因為近年來，電動自行車充電導致的火災事故造成了多起群死群傷的惡性事件，電動自行車在樓道內充電一旦引起火災，很可能導致整樓人員都無法逃脫，嚴重威脅著民眾的生命及財產安全。相關人員對這些火災事故調查后發現，起火原因不僅僅因為充電線路出現故障造成引燃點，更加因為電動自行車的車身本身不具備防火阻燃的功能，一旦出現引燃點，車身便成為了助燃物，使火勢一發而不可收拾。電動自行車充電一旦發生短路或電氣故障，在3分鐘內就可引燃周邊助燃物，瞬間導致火勢無法控制。因此若是在室內起火，室內人員的逃生時間幾乎為零。為減少火災事故隱患、保障人民群眾生命財產安全，新標準報批稿對電動自行車的防火、阻燃性能提出了要求。雖然我國關于電動自行車的充電安全的法律法規數量還較少，但是近些年充電事故的頻發己經引起了諸多專業人士的重視，除了制定更加完善詳細的法律法規減少充電火災的發生，還能從政策的實施、及時的教育等多方進行風險控制。

（1）建設專門停放區域 制定充電停放標準

2017年發生多起電動自行車充電起火事故后，公安部和多個城市的城建、公安等部門都聯合發布了關于謹慎使用電動自行車充電器，注意防火防災的通知。但是這些通知并沒有對電動自行車今后具體的停放充電地點做一詳細規定，筆者認為，必須對電動自行車充電停放的地點做出詳細規定，才能夠最大限度的避免起火事故的發生。重中之重，筆者認為是建立專門的電動自行車停放區域；其次，再嚴禁電動自行車停放在居民樓、商場等封閉建筑的樓道內。若僅根據電動自行車自身的結構特點，為了保障安全，其應該停放在通風效果較好的區域。但是為什么大家都紛紛將電動自行車停在了自家的樓道呢？筆者認為，人們之所以將電動自行車停放在樓道內，一方面是為了充電方便；另一方面也是為了保障電動自行車的安全，以免停放在外面發生被偷被破壞的意外。如果在通風效果良好的小區中、道路旁都建有專門停放電動自行車的固定區域，并且提供充電設施，如此一來應該可以大大減少充電安全事故的發生。

目前的充電服務，基本以物業提供插座、用戶自帶充電器的方式進行，更多的使用者為確保電動自行車的安全還是選擇將車輛推入室內或樓道充電，安全隱患極大。，但目前電動自行車公共充電尚未建成系統的產業，市面上缺乏可以直接用于公共充電服務運營的產品和設備，因此還需要從基礎開始，統一充電器標準，研發更具安全性能的電動自行車充電器，然后在發展到公共服務領域。建設這樣一個專門停放設施就需要專業的人員來進行設計，這也是一個合理的規制出臺的必經過程：規制機構應以專業化的知識為支撐。

目前我國行政機構組成的專業化程度顯著提高，吸收了不少碩士、博士以及海外留學歸來的人員為我國行政機構服務，但是仍然存在許多專業化欠缺的行政人員，且己經具備專業化知識的行政人員不一定是，或不一定始終是相關領域的“精英”，隨著行政工作時間的推移，他們可能對專業領域中的問題產生日漸霧里看花的“隔膜”感。為此，需要為行政系統不斷注入新鮮血液，同時讓己有的人員通過多部門、多崗位的歷練，通過接受繼續教育和培訓，使得他們能更好地處理規制實踐中的問題，有能力就該領域里各種復雜問題和專家進行溝通。就比如建設專門的電動自行車停放區域，這樣的一個區域不僅要實現通風效果良好，還要實現能夠安全的充電，并且保證有足夠的充電樁能夠滿足老百姓的充電需求，最重要的也是老百姓最關心的就是能夠保證車輛的安全。若是群眾把車停放在制定區域，卻發現車輛丟失或被損害，那么這個區域也就空有外表，群眾不會再繼續使用了。為了保證專門區域的可使用性，至少需要電動自行車的充電專家，安全專家，還有設計行業的專家等。這種規制的成本可能稍微較高，但是其目的以及規制結果都是值得期待的。

（2）嚴格監管 及時懲處

首先是對電動自行車充電與停放的監管要嚴格。諸如滅火器、消防栓等消防設施應適時的安裝于電動自行車充電和日常停放的場所，這樣也能充分保證消防器材的有效性和完整性；如果條件允許，最好在必要的單位、區域內裝置煙霧報警器系統，這樣更加有利于貫徹“早發現、早報警”的消防理念；普通的居民住房，應保障自來水壓充足，并安裝簡易的噴淋系統，保證充足的及時滅火條件；一些老式居民區無法保證水壓充足，無法有效使用簡易噴淋裝置，也應安裝固定的滅火設施，例如懸掛式滅火彈、干粉滅火器等。以上這些設施的有效使用，能夠使電動自行車發生火災時，在第一時間發出警報，并且居民能夠有效地在第一時間盡快完成自救，防止火情擴大，使火勢蔓延程度得以控制。此外，電動自行車停放的地點多是公司或小區，因此監管的責任多數就落到了物業管理部門。

公安部在2017年12月發布的通知中己經要求對于有物業服務企業或者主管單位的住宅小區、樓院，物業相關部門有貴任依據《物業管理條例》的規定，對其管理的區域進行電動自行車禁止停放樓道的宣傳，并及時制止使用者將電動自行車停放在錯誤區域；而有些小區單位沒有有效的物業服務企業，其管轄的鄉鎮政府、街道辦事處也應該幫助使用者確定電動自行車的停放位置，并做好充電消防安全的管理，準確落實管理責任。一些高校也開始了積極的監督檢查，張貼充電安全的宣傳海報，將危險遏制在源頭之中。

其次是對產品源頭的監管要嚴格。一方面，國家有關部門可以制定電動自行車充電安全的法律法規，對電動自行車的標準進一步完善，現階段雖己經出臺《電動自行車安全技術規范》，其涉及充電消防安全的內容，但是并沒有將電動自行車的充電模式等進行分類，也沒有具體規定停放位置、電路保護、布線和充電器等具體內容，其規定并不能有效地降低電動自行車發生自燃、電路短路等現象。

最后，還應該通過法律法規嚴厲打擊私自改裝和組裝電動自行車的行為，嚴懲無證生產的廠商，禁止不合格的電動自行車出售。另一方面各個部門要嚴格監管、加強力度。現階段我國電動自行車的監管部門主要有公安、工信、質監和工商等，這些部門不僅應該明確其各自職責，更應該重視其協調配合的能力，從而加大安全監管的力度，這樣才有可能從問題的本質上控制充電起火的危險；同時，有關部門還需要提高行政監管能力，對電動自行車從生產到流通進行完整的一條線式的規范與整治，不間斷不定期地抽查電動自行車的質量水平，隨時檢查生產廠家是否具備生產許可證，從而促使電動車質量水平不斷提升；除上述部門外，消防部門也應該加入進來，不僅要加強監管力度，更要將電動自行車的行業管理納入到消防安全管理工作當中，交警部門也要及時配合，把電動車上路標準控制在合理范圍之內。

近年電動自行車充電安全事故多發后，我國公安部及多個城市都發布了安全通知，密切地關注了充電安全問題，但是這些通知都是注意事項，卻并沒有針對違規操作進行及時的懲處。一個成熟的規制是由三方面構成的，規則、監管和懲處缺一不可，三者相輔相成。因此，也要及時對違規行為進行懲處。

（3）普法宣傳 加強安全意識

現階段，消防部門應該積極開展消防教育的宣傳工作。通過多種宣傳手段，提高電動自行車使用者關于電動自行車的消防安全警示的常識性認識。

目前我國城鄉電動自行車數量多、火災發生率高，因此極易出現人員傷亡等不良情況，通過消防教育及宣傳，可以使電動自行車使用者不僅具有消防安全意識，還能具備一定的消防安全技能，這種大力度的消防教育宣傳將會使人民意識到消防安全意識和技術的重要性，從而真正地降低電動車火災發生率。

此外，在各個居民區住宅內、各個單位區域內的宣傳欄目版上，消防部門還應該張貼最短的火場逃生圖，不僅能使居民時刻提高消防安全意識，還能在火災發生時為居民提供最快的逃生路線，同時還應該將禁止停放電動自行車等標識張貼在建筑物門廳、樓梯間和公共走道內，使社會氛圍更加的濃厚。

2.電動自行車行駛安全規制

由于歷史發展以及公共秩序和私人秩序要求的自治、福利、民主，要求國家、社會的發展需要政府進行規制。同時，風險規制也展現出來其能夠調節市場失靈、公益性再分配、滿足集體性愿望和抱負等優勢。因此，風險規制在社會及國家中必不可少。有關電動自行車的交通安全問題的風險規制不論是法律法規還是各個城市做出的探索都已經不少了，但是或多或少都存在失靈的狀況。

（1）法律：時速限制 因城施策

2018年1月已經發布的《電動自行車安全技術規范》中將1999年規定的最高時速20 k m/h提速到25 k m/h，但是依然有很多電動自行車使用者表示無法接受這個速度限制。普通自行車的時速一般保持在15~20 k m/h，常年專業騎車運動的時速最快是30~50 k m/h，不滿新國標時速的使用者們表示，電動類型的車最高速度還比不上自行車嗎？那買一輛電動自行車和普通自行車又有什么區別呢？筆者認為，在最高時速的限制方面，是否可以因城施策呢？根據城市交通發展的狀況，制定最高時速。在交通狀況相對完善的城市，相對的提高最高時速的限制，比如提到30 k m/h；城市交通狀況一般完善的地方，最高時速限制在25 k m/h；城市交通狀況非常不完善的地方，最高時速限制在20 k m/h。如此一來，最高時速既沒有超出非機動車的限制50 k m/h，也符合各個城市自己的交通狀況，還能滿足廣大電動自行車使用者的速度需求。

這種因城施策的限速更多的將注意力集中在了城市的交通發展完善狀況，那么什么樣的交通狀況可以算是相對完善呢？筆者認為，我國一二三線城市的劃分是綜合了政治地位、經濟實力、城市規模、人口規模、教育資源等多方面因素進行劃分的，那么一線城市的交通狀況必是城市中相對完善的。像北京、上海等這種一線城市，多數道路有專門的非機動車道路，大部分交通指示燈附近都有攝像頭，電動自行車的使用者大多是也都是有素質的使用者，那么這些一線城市就可以適用30 k m/h的限速。而且，一線城市一般市區面積較大，擁有較快的時速是使用者使用電動自行車的初衷，便捷和快速。當然，如果城市有條件還可以修建專門的電動自行車道，建立一個完善的電動自行車出行誘導系統，這樣就更加能在擁有速度的同時，保障交通安全。二線城市就可以適用25 k m/h的限制，三線城市適用20 k m/h的限制。

當然，這種因城施策的限速也不是沒有弊端，其并未考慮到農村的道路交通狀況以及電動自行車的使用問題，而是僅僅針對城市的交通現狀進行劃分，而且我國城市分級的劃分標準也不完全是根據城市交通狀況劃分出來的，實際執行起來必然會出現很多問題。如果能夠通過專業人士對全國各大城市的交通狀況進行評估，將評估標準分級，評分為一級的城市執行30 k m/h的限速，評分為二級的執行25 k m/h的限速，評分三級的執行20 k m/h的限速；同時可授權鄉鎮政府針對本地的道理交通狀況以及電動自行車使用情況制定具體的時速限制，這樣的因城施策就顯得更加的合理一些，但是合理的前提是要付出更多的成本和時間。而且通過法律規定，限速等方式的規制一定會留下風險規制的真空地帶，而且在法律缺乏有效的實施機制時，還可能成為“沒牙的老虎”，并無法實現規制的目標。因此除了法律的規定，我們還需要相應的處罰措施。

（2）執法：嚴格執法 源頭監管

當前市場上銷售的電動自行車為了滿足大眾的需求，其速度基本都在新國標之上。據統計，我國目前現有的超標電動自行車多達2億輛。淘寶上銷量居前的電動行車“英格威”“綺利”等品牌均顯示最高時速在20~35 k m/h之間。這一數據已經超過以前的國家新規。如果對這些超標電動自行車放任不管，睜一只眼閉一只眼，那么新國標就會如同1999年的國標一樣，成為空有規定。因此，要想新國標的出臺能夠真正成為電動自行車的安全技術規范，就必須對市場上這些時速超標的電動車進行嚴格查處。在嚴格執法過程中也應該使用多種模式，靈活執法。我國的福州、泉州等地就針對超標電動自行車設置的專門的過渡期，以舊換新、折價回購等措施逐步減少超標電動自行車擁有量。在執法過程中還要做到一視同仁，要查全查，絕不能有漏網之魚，否則又會為今后的電動車市場留下隱患，因此可以在執法時加入教育宣傳。

一些省市政府已經根據本區域電動自行車的生產銷售使用情況制定本區域的電動自行車生產銷售政策。我國政府長期采取社會家長主義，因此在制定政策干預電動自行車市場時政府己經能夠把握好干預的時機和程度，在制定電動自行車管理政策時，對生產銷售以及車主的事后執法付出的行政成本不如在事前進行及時規制，把握好市場準入條件，即電動自行車的生產質量以及銷售標準的監管，但同時也應將安全意識教育納入政策規定。例如，制定政策要求電動自行車的銷售者在出售電動自行車時需將電動自行車安全行駛手冊一并發放給購買者，并進行必要的講解。對于使用電動自行車最頻繁的外賣小哥，可以對其進行就業前培訓，通過考試后取得《外賣專用電動自行車使用手冊》，在日常送餐過程中，若違反交通法規，需要重新對其進行培訓。

此外，加強對電動車銷售市場的監管，不僅要從源頭上杜絕超標電動自行車流入市場，完善生產、銷售環節的管理和立法，還要對上路的超標電動車加大整治和處罰力度，提高其違法成本。

（3）科技：科技創新 安全上路

電動自行車超速行駛一直以來都是引發交通安全事故的關鍵，日前已經有科技研究者提出一種用于電動自行車自動安全行駛的裝置，該裝置以壓力傳感器測試騎行者對座位產生的壓力，通過壓力值的邏輯比較運算，判斷是否是正常騎行狀態，從而對電動自行車電機控制器手把調速器信號有效性進行控制，從而避免推行或危險的站立騎行及兒童誤操作等座椅低受壓狀態時誤加檔，而造成的加速發生危險。并對裝置方案、裝置方法、系統技術優勢及成本進行了分析，驗證了系統的可行性，為提高電動自行車的安全性和智能性提供了技術參考。

此外，我們可以建立電動自行車出行誘導系統。電動自行車之所以在城市中越來越受歡迎，就是因為它能夠有效的彌補公共交通工具以及小汽車的不便之處。而電動自行車交通安全問題頻發的原因之一便是電動自行車并沒有作為城市建設及發展的必須要素納入規劃。針對電動自行車的出行問題，我們一直在電動自行車的性能改進、電動自行車的安全管理以及銷售控制等方面努力，其多為限制性和約束性的措施，卻沒有電動自行車出行路徑誘導方案。因此，個別省市可以在城市規劃中納入電動自行車出行道路，擬設計一套符合電動自行車的靈活方便等特性的出行道路誘導系統，使電動自行車的出行符合車流的合理組織，有效避開高峰擁堵路段，從而降低電動自行車發生交通事故的頻率。但是電動自行車出行誘導系統應用于城市整體規劃，與政府部門的規劃發展息息相關，真正起到誘導作用改善電動自行車安全問題的過程十分漫長艱難。

3.電動自行車規制的理論思考

無論是電動自行車的立法規制，還是使用上的規制，其目的都是在個人秩序與公共秩序中尋求平衡。對其進行規制，一是為了減少由于電動自行車帶來的人員傷亡。交通事故也好充電起火事故也罷，他們都是能夠直接威脅到老百姓人身生命安全的事故，因此必須通過有效的規制手段減少不必要的傷亡。二是為了規范電動自行車的使用，規范城市的交通秩序。電動自行車從生產、銷售到使用各個環節都需要進行系統的規制而使用中的停放、行駛、充電等環節也應該有系統的規范，這樣才能逐漸從源頭減少各種不安全的事故發生。雖然電動自行車只是城市交通秩序中的一個小環節，但是復雜龐大的城市交通系統中，每一個小環節的安全行駛都非常重要，一個細小的環節出現差錯就會影響整個交通系統。因此，通過規制電動自行車，還能夠規范城市的交通秩序。但如何計算出個人秩序與公共秩序之間的平衡點，從而理性的減少風險呢？運用成本收益進行權衡。

簡單來說成本收益分析就是對規制的后果進行全面的定性定量的分析，甚至對其作出金錢與非金錢上的衡量。首先，政府需要整體對風險進行評估，了解其原因、規模大小。其次，政府需清楚將要實行的規制措施可能會導致哪些后果，產生什么效應，是有利的效應還是將帶來不利的結果，甚至包括規制措施本身導致的成本付出與附帶的危害。最后，政府應當準備可以有效替代的規制實施方案，最好是能夠達到相同目標又能在某種程度上減少危害的替代方案。

對電動自行車的簡單禁止限制就是獨立的考慮了預防原則而沒有進行全面的成本收益分析導致的。預防原則就是在事故隱患發生之前及時的制止它，就像打一針疫苗預防流感；禁止污染物排放保護環境；預防汽車污染的簡單方法就是禁止大部分卡車使用內燃機；預防轉基因食物風險最簡單的方法就是禁止對食物進行基因改造。但是這樣簡單的禁止是沒有價值的，它不僅禁止了所有能夠設想的方案，甚至包括不行動本身，還有可能導致一筆巨大的不合理開支。而成本收益分析要求對可能性的范圍予以注意，在沒有調查清楚進行預防的結果是好還是壞的情況下就進行禁止性的預防，是非常不可取的。

成本收益本身還非常贊同可持續性原則，因為一個合格的分析應當考慮到后代的利益。電動自行出的出現不僅豐富了民眾的出行方式，還能夠緩解交通壓力，減少汽車出行帶來的環境污染，因此從可持續性角度出發，電動自行車的出行不僅不應該限制禁止，反而應該加以鼓勵。但是顯然贊同可持續性并沒有實際解決一些疑難問題，電動自行車的出行帶來的交通安全、充電安全問題并沒有得到解決。一個完整的成本收益分析，不僅需要規制者清楚政策實施可能導致的小范圍的損害結果，同時兼顧預防原則與可持續原則，還要對政策實施進行全方位的風險評估，使做出的行政決定更加具有長遠性與可接受性。這就要求規制機構不僅應當認清降低風險的收益和損害，也應當盡可能地量化相關效應。對相關后果的定量分析應當補充對其的定性分析，比如誰受到幫助誰受到損失的具體信息，規制措施是否會導致失業，物價上漲，貧窮加劇等其他一些這樣的狀況。顯然，“禁摩限電”的規制措施就并沒有考慮到其帶來的快遞外賣行業等受損的后果。除了加強總體評估，規制機構還應當努力將規范性價值，包括獲救的生命，健康保障等進行評估，應要求規制機構說明采取行動的收益要高于成本。這樣才有益于形成一種不會引起高度爭議的實用性規制工具。電動自行車的規制不僅要考慮到規制措施本身帶來的成本，還要將執法者需要的成本，例如召回超標電動自行車，查處超速電動自行等執法成本算入措施成本之中，將其與使用者因為規制措施受到的出行不便等損失以及社會交通秩序改善的收益進行比較衡量，如此得出的規制措施才更加符合規制的政策目標。

此外，還應考慮規制措施的可接受性。一個能夠讓公眾愿意通過削減部分個人利益從而減少風險的措施才能真正的打破規制的惡性循壞。電動自行車的規制措施顯然是“疏”優于“堵”。目前我國電動自行車龐大的使用需求量表明禁止性措施是違背民眾意愿，不符合規制政策目標的措施，相比禁止性措施，允許規范性措施就更加能夠被民眾所接受。當然，由于電動自行車持有者數量之龐大，又具有分散性，且駕駛隊伍人員結構復雜，交通安全意識普遍淡薄，不論是采取監管性措施還是規范性措施對執法成本的消耗都是大量的，如何進行成本大于收益，又能被民眾接受的規制，便是電動自行車規制的瓶頸。

總而言之，電動自行車作為一種交通工具，需要同時兼顧平衡、安全、效率，而電動自行車的規制要想具備合理性，不僅在規制的目的上需要具備合理性，還要綜合考量成分收益以及可接受性，只有這樣最終的規制結果才是最具合理性的，有助于社會有序發展的規制。