城市廣播輿論監督的40年發展之路

左寧

【摘要】本文以南京廣播電視臺廣播實踐為例，分析了改革開放以來城市廣播進行輿論監督的發展歷程。筆者認為：新聞輿論復蘇期，輿論監督報道以反映民生問題為主；新聞輿論發展期，輿論監督不斷完善社會治理；新聞輿論繁榮期，政媒合作開啟深度輿論監督模式；網絡輿論興起期，城市廣播的輿論監督面臨轉型。但無論時代如何變遷，城市廣播輿論監督的原則不變，揭示問題、分析問題和解決問題的監督過程不變。

【關鍵詞】改革開放 城市廣播 輿論監督 路徑

【中圖分類號】G221 【文獻標識碼】A

1978年12月，黨的十一屆三中全會提出對內改革、對外開放的方針。改革開放解放了生產力，推動了各項事業的發展，成為我國的基本國策。“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論解放了人們長期被禁錮的思想，新聞改革開始破冰。進入21世紀，新技術革命重構了媒介生態，改變了輿論監督的形態。

從媒體監督到全民監督，輿論監督經歷了不同的發展階段。城市廣播作為區域性媒體，通過受理投訴、開辦評論性節目及報送內參等方式行使輿論監督權，在幫助公眾了解政府事務、社會事務，促進社會沿著法治軌道進步等方面發揮了重要作用。輿論監督的表現形式和功用隨著相關政策的推進、新聞改革的深化而逐漸變化。本文以南京廣播電視臺廣播的實踐為例，梳理了改革開放以來城市廣播輿論監督的發展路徑。

一、不同時期城市廣播的輿論監督形態

“在我國，輿論監督主要指人民群眾或新聞從業人員通過新聞媒體和各種宣傳工具對社會行政管理機構進行監督與批評。”①城市廣播輿論監督的發展階段沒有精確的時間節點，本文依據相關政策的出臺及不同類型輿論監督節目的產生時間進行了大致劃分。

（一）新聞輿論復蘇期，輿論監督報道以反映民生問題為主

1. 廣播業態及政策支撐

1978年到上世紀80年代末，國內恢復了實事求是的思想路線，新聞的真實性原則得到貫徹，新聞輿論進入復蘇期。1983年元旦，上海人民廣播電臺整點新聞誕生，隨后廣州、南京等地電臺紛紛推出整點、半點新聞。1983年3月，第十一次全國廣播電視工作會議提出了“四級辦廣播、四級辦電視”的方針，各地創辦系列廣播頻率有了政策依據。1986年12月，“珠江模式”成為廣播改革的標桿。這一時期，社會新聞和經濟新聞不再是報道禁區，新聞的類型、數量和形式開始增多，節目逐漸呈現百花齊放的態勢。

輿論監督逐步受到重視。1978年11月，中央人民廣播電臺在《學習》節目中播出了《理論和實踐問題——實踐是檢驗真理的唯一標準》的講座，此后，各地電臺的新聞評論紛紛上馬。1987年10月，黨的十三大報告把輿論監督寫進黨的文件。1988年，《新聞改革座談會紀要》指出要“正確開展批評，發揮輿論監督作用”。同年召開的全國廣播電視廳局長會議要求廣播電視“要有效引導社會輿論”。黨和政府對輿論監督權的放開使新聞批評成為新聞改革的重點。

2.新聞評論以反映民生的問題報道為主要形式

嚴格來說，這一時期城市廣播獨立的輿論監督類節目還未出現，新聞評論多為3分鐘以內的短評，以新聞節目的子欄目呈現，如南京人民廣播電臺于上世紀80年代初開辦的《大家談》欄目。評論主要集中在問題報道上，大多指向民生問題。例如：上世紀80年代的南京，記者發現圖書館無人借閱名著，于是播發評論呼吁公眾重視經典閱讀；不同的配鏡工序由不同單位完成，導致眼鏡的產銷周期拉長，記者呼吁生產銷售一體化……此時輿論監督實現的是新聞傳播和社會教育的功能，一些敏感問題則會以內參形式呈報有關部門。

這一時期，輿論監督的互動性開始萌芽，新聞報料熱線成為市民投訴及提供新聞線索的窗口，媒體監督與群眾監督初步結合。

（二）新聞輿論發展期，輿論監督不斷完善社會治理

1. 媒體管理及輿論監督法制化

上世紀90年代，新聞輿論進入發展期，宣傳重點轉向“以經濟建設為中心”。隨著廣播頻率系列化，各地城市廣播繼續調整節目結構和布局，不斷創新節目樣式。信息渠道的拓展使媒體間的市場競爭加劇。1997年8月11日，國務院頒布了第一部針對廣電系統的行政法規《廣播電視管理條例》，廣播電視管理自此進入法制化軌道。

這一時期，輿論監督開始納入黨和政府常態化、法制化的監督管理體系。1992年黨的十四大報告、1996年的《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》均提出要重視、加強輿論監督。1997年黨的十五大報告則明確將輿論監督提升到國家的法制工作層面。

隨著尋呼機、手機、網絡論壇等通信、社交工具的相繼出現，受眾與媒體的互動性增強，媒體監督和群眾監督的交匯點逐漸增多。

2.輿論監督節目形態

這一時期輿論監督節目誕生，各地城市廣播紛紛開辦熱線投訴節目，新聞評論欄目的影響力不斷擴大。輿論監督由民生服務轉向社會監督，不斷完善著社會治理。

（1）熱線投訴節目

上世紀90年代初，電話的普及使互動直播具備了物質條件，熱線投訴節目在此基礎上誕生。1993年元旦，南京人民廣播電臺經濟廣播《聽眾熱線》問世，開創了廣播輿論監督的新模式：聽眾電話直接接進直播室，所投訴問題零時差播出，主持人當日即反饋至相關部門，并在節目中公布處理結果。因其形式新穎，影響力迅速攀升，成為職能部門每天必聽的節目。同類節目還有南京人民廣播電臺交通廣播的《投訴有門》和新聞廣播的《市民熱線》。此時的投訴節目主要解決具體的民生服務問題，如電話初裝、水電氣服務、中巴車運營、環境衛生等問題。雖然輿論監督仍停留在個案層面，但切實起到了為民辦實事的效果。

上世紀90年代中后期，隨著經濟飛速發展，社會貧富問題開始出現，社會不公現象開始增多，共性問題隨之而來，輿論監督向縱深發展。1995年4月，南京交通廣播《排憂專線》節目上線，主持人東升敢于質疑官僚作風和違背公序良俗的行為，為平民百姓仗義執言，并邀請評論員和律師理性表達觀點。節目對解決社會矛盾、督促機關改進工作作風、疏解社會情緒作用明顯。

另外，主要面對出租車司乘人員的交通類專業投訴節目出現，抨擊宰客現象，表揚好人好事，倡導互幫互助，通過輿論幫助行業主管部門進行規范管理。

（2）以評論為代表的新聞報道

這一時期的廣播新聞評論大多與改革、經濟發展和民生問題有關，具有較強的批判性。以1995年南京新聞廣播子欄目《大家談》的報道為例，有針對豪華娛樂場所合并、倒閉現象提出辦事要符合中國國情的評論《失寵并非偶然》，針對執法檢查打假“刮風式”操作，提出應《多些“回頭查”》，還有提出評論商品和服務價目要使顧客看得到、看得懂的《請將價格廣而告之》，以及批評個體戶掛靠國有企業偷稅漏稅的《此風該休矣》等。這些報道播出后均引起了相關部門的重視，并進行了相應整改。

此外，述評類的新聞專稿對某些地方政策也起到了修正作用。例如：1994年，南京市由多家企業投資建造的人行過街天橋市政工程接連遭到非議，不斷推翻原定的設計方案令造價不斷提高；而后，為了趕工期又致使天橋存在質量問題。南京交通廣播的新聞調查《天橋的教訓》評論說：“市政設施市場化的方向沒有錯。人們對天橋的非議以及天橋的教訓在于，不能用計劃經濟的傳統模式來搞市場經濟。”②天橋建設問題被曝光后，南京市政府再推出10座天橋的計劃宣布延期，針對群眾反映出的問題進行了政策完善。

（3）初始形態的問政節目

上海人民廣播電臺1992年開辦的新聞談話節目《市民與社會》、南京新聞廣播1993年初開辦的訪談節目《市民與公仆》都屬于初始形態的問政節目。以《市民與公仆》為例，節目由記者組稿，采訪當地政府各部門的主要領導，就相關政策解疑釋惑，解決老百姓的實際困難，搭建起政府與市民溝通的平臺。

（三）新聞輿論繁榮期，政媒合作開啟深度輿論監督模式

1. 政務公開制度推行

20世紀90年代末到2009年，隨著政務公開進程的推進，新聞輿論進入了繁榮期。互聯網發展加速，媒體的多樣性與開放性使公眾得以公開表達利益訴求，群眾監督的壁壘再次被打破。

這一時期，各級政府在運行監督機制的同時，大力推行“陽光政務”。自1999年“政府上網工程”啟動以來，政府網站數量快速增長。2000年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》。2002年，黨的十六大報告強調要“認真推行政務公開制度”。2007年，黨的十七大報告指出“必須讓權力在陽光下運行”。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施。這一時期，自媒體尚未成熟，主流傳統媒體依然掌握著話語權。政務公開制度使各級政府有了與媒體緊密合作的政策依據。

2. 政媒合作下的輿論監督形態

（1）問政節目開辦

問政節目是政府通過城市廣播主動進行輿論監督的節目，開啟了深度輿論監督模式。自1997年9月河北邢臺人民廣播電臺與邢臺市文明辦聯辦全國首個《行風熱線》節目以來，各地地方政府陸續與當地電臺合辦此類節目。2004年11月13日，南京新聞廣播與南京市糾正行業不正之風辦公室聯合開辦《政風行風熱線》節目。2005年開始，南京市政府每年都以一號文件形式下發工作實施方案，職能部門的行政“一把手”按計劃走進廣播直播室與聽眾對話。有了政府的支持，節目建立起快速處理和反饋機制，投訴辦結率超過98%，回復率達100%。

（2）城市管理類型廣播出現

地方政府通過與當地電臺展開全方位合作掌握輿論主動權，城市管理廣播應運而生，城市管理廣播幫助當地政府宣傳政策、發現問題、反饋民意，輿論監督向制度建設方向發展。

2005年3月1日，在北京市政府的支持下，全國首家定位為城市管理和服務的北京城市管理廣播開播（2007年11月更改呼號為北京城市服務管理廣播）。“聽城市管理廣播，做城市主人”，2007年6月21日，南京城市管理廣播開播，以投訴節目《城市熱線》、政務訪談節目《城市對話》為骨干，輔以服務、話題類節目，開通24小時錄音電話，全方位服務南京城市管理，成為溝通百姓與政府的橋梁。

（3）其他輿論監督節目形態

這一時期，投訴節目基本成為民生廣播的標配。城市廣播還與電視、報紙聯合開展輿論監督，如南京交通廣播主持人東升跨界主持廣播投訴節目《排憂專線》和電視投訴節目《東升工作室》；南京經濟廣播投訴節目《鄧超熱線》在《揚子晚報》和《南京廣播電視報》開辟專欄等。新聞評論作為獨立節目出現，如南京經濟廣播的《骨鯁在喉》和南京新聞廣播的《馬青時間》等。

（四）網絡輿論發展期，城市廣播輿論監督面臨轉型

1.話語結構巨變，意識形態引導權重加大

以2010年微博的爆發式增長為節點至今，網絡輿論興起期到來。2011年微信的發布標志著人際間的網絡互動有了新的表達方式，傳播技術革命正在促成一種新的社會結構。以往信息不對等的金字塔型結構變成了開放式的圍觀結構，公眾可以通過網絡進行圍觀并施加影響。Web2.0、Web3.0的出現創造了受眾生產內容、深度參與傳播、聚合社群的條件。媒介的話語結構發生巨變，傳統媒體的話語權面臨被解構的威脅。“人人擁有麥克風”實現了全民監督。

在社會轉型期，各種社會問題帶來不穩定因素。國家一方面繼續加強推進輿論監督、推行陽光政務，另一方面高度重視對意識形態工作的引導。2013年11月9日，習近平在中共十八屆三中全會第一次全體會議上講話指出：“意識形態工作是黨的一項極端重要的工作。面對改革發展穩定復雜局面和社會思想意識多元多樣、媒體格局深刻變化，在集中精力進行經濟建設的同時，一刻也不能放松和削弱意識形態工作，必須把意識形態工作的領導權、管理權、話語權牢牢掌握在手中，任何時候都不能旁落，否則就要犯無可挽回的歷史性錯誤。”③2017年10月，黨的十九大報告要求“不斷增強意識形態領域主導權和話語權”。

2.輿論監督轉型

新媒體的疾速發展擠占了傳統媒體的生存空間。隨著政務新媒體的崛起，網民可以通過網絡及時反映問題，相關部門通過新媒體矩陣快捷處理。這一時期城市廣播已不再是政府發布信息的唯一渠道，輿論監督更加注重輿論引導功能。2013年7月，南京城市管理廣播轉型，主要服務于城市生活；北京城市服務管理廣播也于2014年1月改版轉型。

城市廣播各輿論監督節目的側重點悄然改變。2013年，南京經濟廣播與南京電視臺《直播12345》節目聯合推出《聚焦12345》節目。廣播播出由電視臺記者提供的“12345政務中心”的投訴事例，進行適當評論和追蹤，廣播自己的輿論監督功能開始弱化。2013年，南京新聞廣播《政風行風熱線》不再與政府聯辦，回歸投訴節目；評論節目《馬青時間》則關注國內的網絡輿論熱點事件，對本地事件的理性評論引起職能部門的高度重視，對“彈性放學”政策實施后出現的家校矛盾、停車計費問題等都進行了政策上的調整。

3.現階段輿論監督的策略

網絡輿論目前仍處于無法全面管控階段，有害、虛假信息時有出現，具有不確定性、易爆發性和偏激性的特點。城市廣播必須堅持黨性原則，在本地輿情事件發生后及時核實，盡可能客觀、全面地發布調查報道，引導網絡輿論理性發聲，幫助政府化解輿情危機，優化常態管理機制。

現階段，城市廣播還應不斷拓展廣播外延，充分利用各類新媒體傳播手段使內容觸達更多公眾；充分利用自身專業性、地域性優勢及媒體公信力打造網絡意見領袖，掌握輿論主導權。

二、結語

改革開放以來，作為區域性媒體，城市廣播的輿論監督經歷了聚焦民生服務、完善社會治理、政媒合作深度監督到理性引導的發展歷程。但無論時代如何變遷，城市廣播的“喉舌”作用不變；維護黨和國家的工作大局、維護人民群眾切身利益、維護社會穩定和人心安定的原則不變；輿論監督揭示問題、分析問題和解決問題的過程不變。

廣播人應找準自身定位，堅持為人民服務的宗旨和正確的輿論導向，順應輿論發展規律，正確把握輿論監督主、客體對立統一的二元關系，從維護公平正義的角度出發，與輿論監督客體共同構建和諧社會。

注釋

①“輿論監督”，人民網黨史百科，http：//dangshi.people.com.cn/GB/165617/173273/10415341.html.

②金定國、沈光浩：《天橋的教訓》，《視聽界》，1996年第S1期。

③萬鵬：《解析習近平論新媒體建設的“四個重點”》，國際在線，http：//news.cri.cn/gb/42071/2015/06/16/6651s4999078.htm.

參考文獻

1.柯駿：《實踐與思考》，中國國際廣播出版社，1997年12月版。

2.韓運榮、喻國明：《輿論學原理、方法與應用》，中國傳媒大學出版社，2013年12月第2版。

（作者單位：南京廣播電視臺）

（本文編輯：寧黎黎）