PPP項目建設期存在問題及其應對措施分析

朱忠明

安徽建工集團有限公司 安徽 合肥 230031

引言

隨著PPP模式在基礎設施建設方面的推廣，地方政府陸續推出各省的PPP項目，全國呈現一片繁榮的氣象，但是背后也逐漸暴露出PPP存在的一些問題，影響著PPP項目的可持續健康發展，急需解決。

1 PPP與BT區別

根據財金[2014]76號，PPP是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。BT是政府利用非政府資金來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。區別主要如下：

（1）運營期以及運營能力要求不同

BT項目沒有運營期，無須運營；PPP項目不僅有運營期，而且考慮了投資人運營能力。

（2）風險責任不同

BT模式建設、融資風險全部轉嫁到投資人身上；PPP模式中要求風險共擔，降低了投資方的風險。

（3）質量要求不同

BT一般是施工單位建成移交完之后，滿足基本質保期以后基本不再負責；PPP項目建設完工以后，后期還需要運營，運營期限一般10年以上，因此需加強全周期質量管理[1]。

2 PPP項目建設期存在問題

（1）部分項目公司不允許引入股權基金

項目公司注冊資本金主要來源股東入股，由于投資額度較大，項目資本金一般不低于20%，社會資本方很難注入較多的資本金，因此，社會資本方引入基金公司或者基金公司發起設立一支基金，但是在實際操作過程中，由于政府方認知度不同，有的項目公司允許基金引入，有不允許引入。

（2）監理受托方是政府方還是項目公司

PPP項目合作方中，除了合同的社會資本方以及政府方外，存在著一個現場的監理，它作為派駐工程項目負責履行委托監理合同的組織機構，履行監督職能，其受托于政府還是項目公司，目前尚存在爭議。實際操作中，政府方、項目公司都可以招標選定監理單位的情況都存在。

（3）項目單價問題是費率招標還是清單招標

隨著建筑行業招投標制度的不斷推進，工程招投標制度逐漸完善，工程量清單已經成為主流，但另一種招標方式費率招標仍在某些建設領域存在，其適用的主要范圍是投標的施工與設計同時進行；設計圖紙不完善，工期緊張；在全部圖紙出具前需要施工等范圍。而目前建筑行業興起的PPP項目工程，正好滿足費率招標條件，但是實際操作過程中采用的仍然是清單招標模式[2]。

（4）征地拆遷時效、約束及補償機制

大多數省份都有征地拆遷補償標準，但是由于拆遷涉及面廣、人口數量多、時間慢等方面的問題，在拆遷過程中，完全按標準執行的很少，正常情況下都會超出標準。因此在項目施工過程中，征地拆遷的可控性不強，而且征地拆遷工作社會資本方只是出錢方，主要工作都是由政府方來主導，很難控制費用和進度。尤其對于PPP項目來說，征地拆遷緩慢不僅嚴重影響運營期的政府付費時間，也加大了項目公司融資成本。

（5）PPP項目質保期與運營期聯系

根據《建筑工程質量管理條例》第四十條，在正常使用條件下，規定了建設工程的各自對應的最低保修期限，質保期自項目竣工驗收合格之次日起計算，而PPP項目自竣工驗收合格之日起PPP進入運營期，運營期限一般10-30年，并且運營的主體仍是PPP項目公司，因此建設期質量的優劣直接影響著項目的運營期的維護成本。

（6）PPP專業人才稀缺，無法科學預判

在PPP模式推行過程中，由于其發展時間較短，并且各地項目PPP特點不同，社會資本方中真正能掌控和操作的專業人才較少，在項目前期投標測算過程中，需要經濟、管理等復合型人才；同時在投資過程中，與第三方審計單位溝通過程中，很難在審計單位面前占據主動地位，導致在清單談判處于被動地位[3]。

3 PPP項目建設期問題的應對措施

（1）2014年11月29日，財政部印發《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第二條：社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。而基金公司是由經中國證券監督管理委員會批準，在中國境內設立，從事證券投資基金管理業務的企業法人。①基金公司首先從定義上二者定義滿足社會資本方條件；②基金公司與社會資本方也會簽訂合約關系，社會資本方仍是責任的最終承擔者；③基金公司作為社會資本方參與PPP項目目前尚無法律或政策性障礙，不過為消除政府方或債權融資方在項目資本金方面的顧慮，基金公司一般不直接作為社會資本參與項目采購，而是由較知名的基金管理公司另外發起設立一支基金再以股權投資或夾層投資的路徑中選社會資本，此操作有利于資金募集，同時也會保持在資金收益支付和退出渠道更具有靈活性。

（2）根據1995年12月15日實施的《工程建設監理規定》第三條：本規定所稱工程建設監理是指監理單位受項目法人的委托，依據國家批準的工程項目建設文件、有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，對工程建設實施的監督管理；根據2014年3月1實施的《建設工程監理規范》的規定：實施建設工程監理前，建設單位必須委托具有相應資質的工程監理單位，并以書面形式與工程監理單位訂立建設工程監理合同。

鑒于以上監理規定，監理的職權，主要依據建設單位的授權，不僅體現在建設單位與監理單位之間簽訂的委托監理合同之中，還體現在作為建設單位與施工單位之間確定建設工程合同的條件。因此無論政府方在項目公司中是否參股，應由項目公司與通過招標方式選定的監理單位簽訂委托監理合同，監理單位必須和項目公司簽訂監理合同，但PPP項目中，鑒于政府方兼具行政主體與民事的雙重身份，政府可在政府招標文件中明確要求選擇監理單位時，采取何種招標方式，確定政府方、項目公司、監理三方的權利與義務，甚至監理結果也需報相關政府部門審批或者備案等條件。

（3）在PPP項目實施工程中，存在設計沒有全部完成，施工與設計同時進行；設計圖紙不完善；工期緊張；等情況，這些條件基本滿足了費率招標的一些理論要求；同時實際操作過程中也出現過費率招標的案例，如東莞市謝崗銀瓶創新園PPP項目在整個項目工程量不明確的前提下，恰當選擇招標模式，最終以費率招標方式確定中標人粵海投資有限公司。因此在條件適宜的情況下，也可以選擇費率招標。

（4）為減少征地拆遷方面的難度，可以采取以下幾種方式：①參與執行。有些項目或地區還沒有形成征地拆遷標準，那么作為社會方可以要求參與標準的協商與制定。同時，在執行過程中，社會資本可以主要參與征地拆遷的談判工作，了解工作難度與訴求，為政府方提出合理建議，提高效率。②費用包干。與當地政府方談判，根據當地的拆遷標實行包干費用，對于超出部分費用，則由政府方自行解決。③征地甩項驗收。施工過程中，無法拆遷部分以甩項協議簽署的時間來確定這部分工程的竣工時間，其余工程應另行通過辦理竣工驗收的時間來確定。

（5）為減少因建設期施工質量帶來的運營期損失，有必要根據PPP項目自身特點，在不違背相關條例的條件下，設定與PPP運營期相對應的質保期，通過延長質保期來保證建設期質量，從而降低運營期長期運營可能帶來的損失。

（6）社會方作為PPP的重要參與者，不僅要加強自身相關業務的學習，及時關注財政部、發改委發布的PPP操作指南，還要不定期邀請PPP方面實踐經驗豐富的專家開展業務培訓，加強PPP人員的理論知識與操作實踐；加強校企合作，吸收先進的專業知識；加大外部專業成才引進，迅速提高人才隊伍建設[4]。

4 結束語

PPP項目施工過程中，無論是在理論上還是實踐過程中，都缺少成熟可靠的經驗借鑒，不可避免的出現爭議的問題，解決這些問題不僅需要國家層面制定相關制度，也需要對社會資本方依據實踐經驗建言獻策。同時，社會資本方也應完善融資、投資、建設、運營一體化經營模式，保證項目公司、施工企業獲取長期、穩定的投資回報，實現建筑企業施工到投資轉型，走一條可持續發展的道路。

[1] 楊薇.如何讓工程項目變更流程明晰[J].建筑工人,2016,37(08):36-37.

[2] 鄭志勝.分析建設工程費率招標[J].四川建材,2015,41(02):281-283.

[3] 關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知[J].中國政府采購,2014,(10):35-36.

[4] 袁永博,葉公偉,張明媛.基礎設施PPP模式融資結構優化研究[J].技術經濟與管理研究,2011,(03):91-95.