古代城管如何執(zhí)法

千年士心

唐宋時(shí)，長(zhǎng)安、洛陽(yáng)、開(kāi)封等大城市人口動(dòng)輒上百萬(wàn)，可以想象，人聲鼎沸、車水馬龍的場(chǎng)面，商販占道經(jīng)營(yíng)、制售假貨、交通事故、打架斗毆等“城市病”少不了。北宋汴梁，商販云集，商鋪林立，違章搭建和占道經(jīng)營(yíng)問(wèn)題嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)叫“侵街”，以至偌大的京城竟找不到一條稍寬的巷子，街面上馬車更是無(wú)法通行，古人形容“坊無(wú)廣巷，市不通騎”。占道經(jīng)營(yíng)如此嚴(yán)重，百姓怨聲載道，也影響皇帝和高官出行，可以想象，如果沒(méi)有城管隊(duì)員執(zhí)法，是難以想象的。

古代城管究竟何時(shí)出現(xiàn)？城管隊(duì)員職責(zé)是啥？城管執(zhí)法是否有法可依？古代城管有暴力執(zhí)法嗎？

何時(shí)有城管？早在2500年前的春秋戰(zhàn)國(guó)就已出現(xiàn)，《莊子》一書(shū)中提到，戰(zhàn)國(guó)時(shí)代各國(guó)都有“監(jiān)市”，“監(jiān)市”承擔(dān)的職責(zé)，就是當(dāng)下的城管職責(zé)。

古代城管究竟屬于哪個(gè)部門管理？這個(gè)問(wèn)題有點(diǎn)復(fù)雜，古代早期城管一般由士兵充當(dāng)，即軍人管理。東漢末年，曹操刺殺董卓未遂，逃難到小縣城，城門口的士兵會(huì)上前盤查，履行的就是城管職責(zé)。北宋東京，政府便設(shè)有城管隊(duì)，當(dāng)時(shí)叫“街道司”，執(zhí)法隊(duì)伍由500名兵士組成，以保持開(kāi)封的正常交通秩序、治安問(wèn)題和環(huán)境衛(wèi)生。城管何以由士兵擔(dān)任？這是因?yàn)椋糯鞘幸粋€(gè)很重要的功能，就是為了軍事防御，自然由軍人把守。到了后來(lái)，當(dāng)城市功能不僅是為了軍事防御，而且還承擔(dān)經(jīng)濟(jì)金融、文化教育等功能時(shí)，城管工作才從軍隊(duì)士兵掌管，逐步轉(zhuǎn)移到政府衙役胥吏來(lái)承擔(dān)。清朝，北京就專門設(shè)置了“督理街道衙門”，由政府官吏擔(dān)任各項(xiàng)職務(wù)，其職能與當(dāng)下城管局接近，主要負(fù)責(zé)城市綜合管理、處理交通事故、保護(hù)公用設(shè)施等。到了晚清，西方的一套城管制度被引入中國(guó)，又改由警察承擔(dān)城管職責(zé)。如天津警察廳，除了管理城市治安外，還負(fù)責(zé)市容市貌、交通、市場(chǎng)秩序的管理。

城管人員究竟承擔(dān)哪些職責(zé)？從秦漢到明清，一直實(shí)行的是“大部制”，不像當(dāng)下分得很細(xì)、各管一塊，足見(jiàn)當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革任重道遠(yuǎn)。古代中央政府的核心部門是“六部”：即吏、禮、工、戶、刑、兵。到了省城特別是市、縣等中小城市，國(guó)家編制越來(lái)越少，不可能設(shè)置專門的部門，城管隊(duì)員一般由縣（市）長(zhǎng)們自己花錢聘請(qǐng)，負(fù)責(zé)所在城市的綜合執(zhí)法，相當(dāng)于擁有當(dāng)下公安、交通、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、城管等多個(gè)部門的職權(quán)，權(quán)力很大。

古代城管也有執(zhí)法依據(jù)。唐朝很重視城管立法，圍繞“占道經(jīng)營(yíng)”和“違章搭建”這兩大頑癥，制定了許多法律規(guī)定，走在了世界城管史的前列。《唐律》規(guī)定：“距府十丈無(wú)市，商于舍外半丈，監(jiān)市職治之。”即擺攤設(shè)點(diǎn)至少要遠(yuǎn)離政府辦公地30米，也不能離民房太近，要在1.5米以外。對(duì)占道經(jīng)營(yíng)有嚴(yán)厲的懲罰：“諸侵巷街阡陌者，杖七十;若種植墾食者，笞五十。各令復(fù)故。”挨打后，還恢復(fù)原狀。唐代長(zhǎng)安、洛陽(yáng)，不少商戶為擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積，非要在門面外占道經(jīng)營(yíng)。朝廷發(fā)布了一道“城管禁令”：“兩京市場(chǎng)上各行業(yè)，凡自有正鋪者，不得在鋪前再建造偏鋪。”宋朝還規(guī)定，對(duì)亂倒垃圾的，不僅對(duì)責(zé)任人打屁股40杖，而且“城管隊(duì)長(zhǎng)”也要受罰，追究其主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不力。《宋刑統(tǒng)》規(guī)定：“其有穿穴垣墻以出穢污之物于街巷，杖六十。直出水者無(wú)罪。主司不禁與同罪。”

明朝朱元璋治國(guó)理政以兇狠著稱，城管工作也毫不含糊。據(jù)《明會(huì)典》記載：“凡侵占道路，而起蓋房屋，及為園圃者，杖六十，各令復(fù)舊。”對(duì)往街上丟垃圾、放污水的，“其穿墻而出污穢之物于街巷者，笞四十。出水者勿論。”

然而“占道經(jīng)營(yíng)”，一直是古今中外難以根治的頑癥、毒瘤，四平八穩(wěn)的日常城管執(zhí)法往往難以奏效，非得開(kāi)展集中整治行動(dòng)不可，史上首創(chuàng)集中整治行動(dòng)的，當(dāng)屬宋太祖趙匡胤。開(kāi)寶九年（976年），趙匡胤在會(huì)節(jié)園宴請(qǐng)大臣之后，經(jīng)通利坊返回宮殿，出人意料的是，途經(jīng)通利坊時(shí)，商鋪老板紛紛占道經(jīng)營(yíng)，擁擠的街道竟然使堂堂皇家儀仗無(wú)法展開(kāi)，趙匡胤勃然大怒，第二天便下令要狠狠整治侵街現(xiàn)象。宋仁宗在推進(jìn)城管聯(lián)合執(zhí)法上還有一些“微創(chuàng)新”，值得借鑒。宋仁宗要求開(kāi)封府官員在強(qiáng)拆違章建筑時(shí)，還特別指示司法機(jī)關(guān)配合“開(kāi)封城管”行動(dòng)，聯(lián)合“懲治侵街者”，以提高執(zhí)法效率。為防止“侵街”行為，宋代城管還想出了一個(gè)法子，就是在沿街要道旁立“表木”，標(biāo)記出范圍，這與現(xiàn)代街道畫(huà)線如出一轍，一旦超出“表木”就要被制止，當(dāng)時(shí)的“城管隊(duì)”會(huì)經(jīng)常根據(jù)“表木”查驗(yàn)執(zhí)法。

在古代也存在“執(zhí)法大檢查”。在北宋，宋真宗趙恒便曾下詔開(kāi)封府，要求開(kāi)封的“城管隊(duì)”拆毀京城的違章建筑。其繼任者宋古代城管是否存在暴力執(zhí)法？肯定有，因?yàn)榉杀旧砭陀惺跈?quán)，只不過(guò)那時(shí)沒(méi)有互聯(lián)網(wǎng)，暴力就暴力了，沒(méi)有傳播，也就沒(méi)啥大的負(fù)面影響。

古代城管在崗時(shí)，都帶著鞭子或兵杖，遇到亂停亂放、占道經(jīng)營(yíng)不服從管理這類事，往往執(zhí)鞭抽打，揮杖追趕。但也有城管怕激起民變或群體性事件，睜只眼閉只眼不作為，也有的是收了好處不作為。在《清明上河圖》中，我們可以看到，在一個(gè)門洞前，有一群很像街道司的城管隊(duì)員在歪著身子睡大覺(jué)，面對(duì)大量占道經(jīng)營(yíng)的商販，他們究竟是不想作為還是難以作為？是怕激起民變，還是“吃了別人的嘴軟”，不言而喻了。

（編輯/張金余）