古代城管如何執法

千年士心

唐宋時，長安、洛陽、開封等大城市人口動輒上百萬，可以想象，人聲鼎沸、車水馬龍的場面，商販占道經營、制售假貨、交通事故、打架斗毆等“城市病”少不了。北宋汴梁，商販云集，商鋪林立，違章搭建和占道經營問題嚴重，當時叫“侵街”，以至偌大的京城竟找不到一條稍寬的巷子，街面上馬車更是無法通行，古人形容“坊無廣巷，市不通騎”。占道經營如此嚴重，百姓怨聲載道，也影響皇帝和高官出行，可以想象，如果沒有城管隊員執法，是難以想象的。

古代城管究竟何時出現？城管隊員職責是啥？城管執法是否有法可依？古代城管有暴力執法嗎？

何時有城管？早在2500年前的春秋戰國就已出現，《莊子》一書中提到，戰國時代各國都有“監市”，“監市”承擔的職責，就是當下的城管職責。

古代城管究竟屬于哪個部門管理？這個問題有點復雜，古代早期城管一般由士兵充當，即軍人管理。東漢末年，曹操刺殺董卓未遂，逃難到小縣城，城門口的士兵會上前盤查，履行的就是城管職責。北宋東京，政府便設有城管隊，當時叫“街道司”，執法隊伍由500名兵士組成，以保持開封的正常交通秩序、治安問題和環境衛生。城管何以由士兵擔任？這是因為，古代城市一個很重要的功能，就是為了軍事防御，自然由軍人把守。到了后來，當城市功能不僅是為了軍事防御，而且還承擔經濟金融、文化教育等功能時，城管工作才從軍隊士兵掌管，逐步轉移到政府衙役胥吏來承擔。清朝，北京就專門設置了“督理街道衙門”，由政府官吏擔任各項職務，其職能與當下城管局接近，主要負責城市綜合管理、處理交通事故、保護公用設施等。到了晚清，西方的一套城管制度被引入中國，又改由警察承擔城管職責。如天津警察廳，除了管理城市治安外，還負責市容市貌、交通、市場秩序的管理。

城管人員究竟承擔哪些職責？從秦漢到明清，一直實行的是“大部制”，不像當下分得很細、各管一塊，足見當下機構改革任重道遠。古代中央政府的核心部門是“六部”：即吏、禮、工、戶、刑、兵。到了省城特別是市、縣等中小城市，國家編制越來越少，不可能設置專門的部門，城管隊員一般由縣（市）長們自己花錢聘請，負責所在城市的綜合執法，相當于擁有當下公安、交通、工商、稅務、質監、藥監、城管等多個部門的職權，權力很大。

古代城管也有執法依據。唐朝很重視城管立法，圍繞“占道經營”和“違章搭建”這兩大頑癥，制定了許多法律規定，走在了世界城管史的前列。《唐律》規定：“距府十丈無市，商于舍外半丈，監市職治之。”即擺攤設點至少要遠離政府辦公地30米，也不能離民房太近，要在1.5米以外。對占道經營有嚴厲的懲罰：“諸侵巷街阡陌者，杖七十;若種植墾食者，笞五十。各令復故。”挨打后，還恢復原狀。唐代長安、洛陽，不少商戶為擴大經營面積，非要在門面外占道經營。朝廷發布了一道“城管禁令”：“兩京市場上各行業，凡自有正鋪者，不得在鋪前再建造偏鋪。”宋朝還規定，對亂倒垃圾的，不僅對責任人打屁股40杖，而且“城管隊長”也要受罰，追究其主體責任和監督責任不力。《宋刑統》規定：“其有穿穴垣墻以出穢污之物于街巷，杖六十。直出水者無罪。主司不禁與同罪。”

明朝朱元璋治國理政以兇狠著稱，城管工作也毫不含糊。據《明會典》記載：“凡侵占道路，而起蓋房屋，及為園圃者，杖六十，各令復舊。”對往街上丟垃圾、放污水的，“其穿墻而出污穢之物于街巷者，笞四十。出水者勿論。”

然而“占道經營”，一直是古今中外難以根治的頑癥、毒瘤，四平八穩的日常城管執法往往難以奏效，非得開展集中整治行動不可，史上首創集中整治行動的，當屬宋太祖趙匡胤。開寶九年（976年），趙匡胤在會節園宴請大臣之后，經通利坊返回宮殿，出人意料的是，途經通利坊時，商鋪老板紛紛占道經營，擁擠的街道竟然使堂堂皇家儀仗無法展開，趙匡胤勃然大怒，第二天便下令要狠狠整治侵街現象。宋仁宗在推進城管聯合執法上還有一些“微創新”，值得借鑒。宋仁宗要求開封府官員在強拆違章建筑時，還特別指示司法機關配合“開封城管”行動，聯合“懲治侵街者”，以提高執法效率。為防止“侵街”行為，宋代城管還想出了一個法子，就是在沿街要道旁立“表木”，標記出范圍，這與現代街道畫線如出一轍，一旦超出“表木”就要被制止，當時的“城管隊”會經常根據“表木”查驗執法。

在古代也存在“執法大檢查”。在北宋，宋真宗趙恒便曾下詔開封府，要求開封的“城管隊”拆毀京城的違章建筑。其繼任者宋古代城管是否存在暴力執法？肯定有，因為法律本身就有授權，只不過那時沒有互聯網，暴力就暴力了，沒有傳播，也就沒啥大的負面影響。

古代城管在崗時，都帶著鞭子或兵杖，遇到亂停亂放、占道經營不服從管理這類事，往往執鞭抽打，揮杖追趕。但也有城管怕激起民變或群體性事件，睜只眼閉只眼不作為，也有的是收了好處不作為。在《清明上河圖》中，我們可以看到，在一個門洞前，有一群很像街道司的城管隊員在歪著身子睡大覺，面對大量占道經營的商販，他們究竟是不想作為還是難以作為？是怕激起民變，還是“吃了別人的嘴軟”，不言而喻了。

（編輯/張金余）